【NIFD季报】地方财政困局——2024Q2地方区域财政

《NIFD季 报 》 是 国 家 金 融 与 发 展 实 验 室 主 要 的 集 体 研究 成 果 之 一 ， 旨 在 定 期 、 系 统 、 全 面 跟 踪 全 球 金 融 市 场 、人 民 币 汇 率 、 国 内 宏 观 经 济 、 中 国 宏 观 金 融 、 国 家 资 产 负债 表 、 财 政 运 行 、 金 融 监 管 、 债 券 市 场 、 股 票 市 场 、 房 地产 金 融 、 保 险 业 运 行 、 机 构 投 资 者 的 资 产 管 理 等 领 域 的 动态 ， 并 对 各 领 域 的 金 融 风 险 状 况 进 行 评 估 。 《N I F D季报 》 由 三 个 季 度 报 告 和 一 个 年 度 报 告 构 成 。N I F D季 度 报告 于 各 季 度 结 束 后 的 第 二 个 月 发 布 ， 并 在 实 验 室 微 信 公 众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度2月份发布。 地方财政困局 本报告负责人：殷剑峰 ——2024Q2地方区域财政报告 本报告执笔人： 摘要 ⚫殷剑峰国家金融与发展实验室副主任⚫王蒋姜中国财政科学研究院博士研究生 2024年上半年财政整体表现为总量收缩但结构分化。总量上，上半年财政整体表现较弱，一般公共收入仅非税收入增长较快，受收入下滑及债务发行较慢的影响，上半年财政支出进度较慢，其中政府性基金支出不及年初预算的三分之一。结构上，上半年央地财政收支表现分化。收入方面，中央收入主要受税收影响大幅下滑，地方收入主要受土地市场遇冷后政府性基金收入大幅下滑所拖累。支出方面，中央财政支出大幅增长而地方总支出下滑，但由于基建民生等支出增长项目均为地方事权和支出责任，地方财政压力持续加大。 地方政府财政运行受产业转型和房地产市场影响，多地进入长期财政紧平衡状态，地方政府尤其基层政府财政矛盾逐渐凸显，财政可持续性逐渐变差。具体表现为：一是地方政府财政收入自主能力较低，财政自给率大幅下滑；二是地方政府税收收入与经济波动密切相关，呈现完全的顺周期特征；三是非税收入增长较快，已成为支撑各地财政收入增长的主力；四是地方政府财政收入结构变动较大，税收占比不断下降，转移支付收入比重不断提升，不利于长期可持续发展；五是稳经济需求下基建支出不断增长，刚性支出只增不减，债务付息支出攀升较快，地方政府支出存在严重的路径依赖和结构固化问题。 【NIFD季报】 全球金融市场人民币汇率国内宏观经济宏观杠杆率中国宏观金融中国金融监管中国财政运行 地方区域财政 房地产金融债券市场股票市场保险业运行机构投资者的资产管理 面对地方政府财政收支矛盾突出以及运行中存在的问题，亟需推进新一轮财政体制改革，通过重新调整央地关系、债务管理、预算管理等方式，激发地方政府财政积极性，提升地方政府 财政活力。收入方面，通过推进现有税制消费税、增值税和所得税改革，扩大地方政府税收管理权，拓宽地方政府税源，规范非税管理，挖掘财政存量潜力，完善现有转移支付体系，优化地方政府收入结构，提升地区的经济发展积极性。支出方面，增加支出事权的集中度，推进央地之间的事权和支出责任改革，优化地方政府支出结构，加强财政管理，建立透明高效的预算管理体制，提升地方财政支出效率。 目录 一、上半年全国财政形势：总量收缩，结构分化.......................1（一）全国财政收支同步收窄....................................1（二）中央地方财政表现分化....................................2二、地方政府财政运行问题.........................................4三、推进财税体制改革，提升地方财政活力...........................9（一）收入方面：优化地方政府收入结构..........................9（二）支出方面：提升地方财政支出效率.........................10 一、上半年全国财政形势：总量收缩，结构分化 （一）全国财政收支同步收窄 2024年上半年财政整体表现较弱，一般公共预算和政府性基金预算收支均表现为收支同降。一般公共收入主要以非税收入为主要支撑。二季度一般公共预算收入累计增速稳定在-2.8%，其中税收收入降幅不断扩大，6月当月增速下滑至-8.5%，需求不振消费萎靡对于财政收入的影响较大。上半年仅非税收入保持增长，6月当月上升至16.4%，主要为国有资产有偿使用收入和部分地区罚没收入的大幅增长。政府性基金收入持续下滑，上半年累计增速进一步下滑至-15.3%，其中国有土地出让收入降幅扩大至-18.3%，可以看出房地产市场调整对政府财政尤其是地方政府影响较大，上半年全国政府性基金收入占财政总收入的比重为14.7%，其中地方政府性基金收入在财政总收入中的占比持续稳定在21%左右，为十年内最低值。 注：政府性基金收入占比=政府性基金收入/财政总收入1 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 上半年财政支出进度较慢，主要受收入下滑及债务发行较慢的影响。上半年全国财政总支出累计同比增速为-2.8%，主要受政府性基金支出大幅下滑的影响。其中2024年上半年全国一般公共财政支出累计13.66万亿元，完成年初预算的 47.8%，低于往年支出进度；政府性基金支出累计3.56万亿元，仅为预算的29.6%（图2），不到三分之一，可以看出土地市场已对财政运行形成较大的冲击。 数据来源：财政部，WIND，国家金融与发展实验室。 （二）中央地方财政表现分化 2024年上半年中央和地方政府财政总收入增速同步下滑，但是收入结构变动不同。中央财政收入下滑主要为经济波动下税收收入的大幅下滑，上半年中央财政总收入累计降幅不断扩大至-6.7%，主要为中央主体税种收入下滑，中央税和共享税中除消费税外均大幅下滑，尤其占比最高的增值税、企业所得税和个人所得税上半年累计增速分别下滑至-5.6%、-5.5%、-5.7%（图3）。地方财政收入下滑主要为土地财政持续萎缩，上半年地方财政总收入累计增速进一步下滑至-3.7%，政府性基金预算收入二季度下跌速度加快，1-6月累计同比增速持续下滑至-18.3%。地方政府非税收入支撑地方财政收入下滑速度低于中央。上半年地方一般公共收入累计同比增速为0.9%，实现小幅正增长，主要在于上半年地方税种房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、环境保护税及非税收入均实现增长，但是地方政府一般财政收入仅能覆盖基本“三保”支出，加上政府性基金收入后，仍难以覆盖一般公共支出，同时土地财政收入下滑进一步增加了地方政府的债务还本付息压力。 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 2024年上半年中央和地方政府财政总支出2表现分化，表现为中央财政总支出增长、地方财政总支出下滑，上半年中央财政总支出累计增速为9.9%，一般公共财政支出和政府性基金支出都大幅增长，而地方政府财政总支出累计增速不断下滑至-4.2%，主要为政府性基金支出大幅下滑所影响，上半年地方政府性基金支出增速下滑至-18.2%，仅完成年初预算的31.1%，为十年以来同期最低值，一方面原因是土地市场萎靡导致支出收缩，另一方面是由于上半年专项债发行较慢难以支撑基建投资支出增长。但是，地方一般公共财政支出压力还在持续加大。一方面，虽然受财政收入限制支出增速较慢，上半年地方一般公共支出累计同比增速仅0.9%，但上半年累计增速最高的支出项目城乡社区事务、农林水事务、债务付息及社保就业支出均为地方政府的事权和支出责任（图4）。另一方面，地方财政支出比重依旧较高，2024年上半年地方财政支出在全国的占比为86.6%，较去年同期下降了一个百分点，但在疫情期间高速增长的医疗卫生支出项目大幅下滑之后，地方政府支出占比依旧高于2020年之前的支出比重。可以看出，虽然2024年中央政府财政支出不断提速，但财政支出事权和支出责任依旧集中在地方政府。 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 二、地方政府财政运行问题 在经济改革转型过程中，地方政府财政运行受产业转型和房地产市场影响较大，多地进入长期财政紧平衡状态，地方政府尤其基层政府财政矛盾逐渐凸显，财政运行过程中逐渐出现很多问题，财政可持续性逐渐变差。 第一，地方政府财政收入自主能力较差，财政自给率大幅下滑。31个省市地区财政自给率都较2015年出现一定程度的下降，近一半地区财政自给率降幅 超10%（图6）。其中，有一半地区财政自给率低于疫情前水平，有约三分之一地区财政自给率低于去年。可以看出财政支出增速持续高于财政收入增速，地方财政收入可支撑的支出范围越来越小，2024年上半年仅上海市实现收支盈余，有17个地区的财政自给率不足50%，主要以东北和中西部地区为主。 数据来源：CEIC，WIND，国家金融与发展实验室。 第二，地方政府税收收入与经济波动密切相关，呈现完全的顺周期特征。地方政府共享税中的增值税、所得税都与经济表现密切相关，专享税中多数都与房地产和土地市场密切相关，可以看出地方财政运行对房地产市场的依赖程度较大。同时，各省市财政收入也表现出明显的顺周期特征。2024年上半年资源型地区的主要产业税收贡献度显著降低，山西、内蒙古、青海、陕西财政收入持续下滑，收入增速为所有地区最低水平，其中山西省上半年财政收入增速为-10.9%，主要是受煤炭矿产资源量价齐跌的影响，税收收入大幅下滑。在公布税收数据的22个省份中，16个省市的税收收入出现下滑，多表现为增值税及企业利润下降导致企业所得税下降。 数据来源：CEIC，WIND，国家金融与发展实验室。 第三，非税收入增长较快，已成为支撑各地财政收入增长的主力。在税收收入和土地财政下滑且债务发行放缓的背景下，非税收入成为地方政府可以自主拓展的唯一途径，与转移支付收入共同弥补财政收支缺口。疫情后地方政府的非税收入尤其罚没收入呈现不断增长的趋势，2023年近80%的地区非税收入在财政收入中的占比较疫情前有所上升。2024年上半年非税收入同比增长11.7%。在已公布相关数据的22个省份中，除广西、云南、陕西外，其余19个省市的非税收入上半年都实现正增长，且增速均远高于税收收入（图8）。非税收入的增长主要源于各地加大资源资产处置力度、公安大案要案及纪检监察等罚没收入等，但非税收入的持续增长会损害当地营商环境，而且资产存量空间有限，这显然是不可持续的。 数据来源：各省市财政厅（局）官网。 第四，地方政府财政收入结构变动较大，不利于长期发展。一方面，地方政府可支配财力较小。2023年除北京、天津、山西、上海、广东之外，其余地区的税收收入和非税收入在综合财力3中的占比均不到50%（图9），可以看出，大部分地区对于转移支付和土地财政的依赖度较高，更易受到房地产市场调整的影响。随着房地产市场进入调整阶段，各省市土地财政收入大幅萎缩对于地方政府财政空间的冲击较大，同时经济转型阶段税收收入大幅下滑，地方政府可自主使用的财政空间大幅收窄，而地方政府财政支出刚性增长，逆周期调节作用更需财政的大力支撑，因此，地方政府可用财力愈加捉襟见肘。 数据来源：各省市财政厅（局），WIND，国家金融与发展实验室。 另一方面，经济下行阶段，税收收入占比逐渐降低，转移支付占比不断提升，税收替代性逐渐加大。与2019年相比，2023年近8成省市税收收入在综合财力中的占比均出现不同程度的下降，除上海、贵州外，其余所有地区政府性基金收入占比均大幅下滑。与之相对，所有地区转移支付收入占比均在上升，东北地区和西部地区对中央转移支付收入的依赖程度上升较快，其中广西上升速度最快，较2019年增长了13.9个百分点。中央对地方政府的转移支付收入中超一半以上 为共同事权转移支付，地方政府需要配合中央的宏观调控政策来使用转移支付资金，地方自主可支配的财力较低。 数据来源：各省市