2022年度地方区域财政：财政收支分化，地方财政紧平衡

地方区域财政NIFD季报主编:李扬殷剑峰王蒋姜2023 年 2 月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度 2 月份发布。 I 财政收支分化，地方财政紧平衡 摘 要 2022年财政政策整体前置，一般公共财政收支和政府性基金收支均达到年初预算水平。财政收支表现出非常明显的分化特征：一是一般公共预算表现为上半年减收增支和下半年的增收减支；二是政府性基金收支增速持续背离；三是一般公共预算收入中税收收入和非税收入分化明显；四是中央和地方财政收支分化明显。财政收支分化促使政府赤字和债务达到历史高峰。 央地收支分化，地方政府财政面临三个主要的突出矛盾。一是减税降费政策背景下，一般公共预算中收入减少与支出增长的矛盾，收支逆差持续扩大增加地方政府的赤字压力。二是房地产市场低迷背景下，地方政府对土地财政的强依赖性与土地财政收入难以持续的矛盾，土地市场快速冷却加大地方政府融资及还债压力。三是防范化解债务风险背景下，地方政府债务空间的限制与债务融资需求不断扩张的矛盾，债务风险化解过程中财政空间消耗加大地方政府的融资压力。 2023年经济运行整体向好，机遇与不确定性并存。随着疫情收尾，多地经济开始复苏，但是经济发展过程中依旧存在很大的不确定性。稳增长背景下，积极财政政策助力经济发展更加注重提质增效。一是财政积极助力消费扩张，二是财政积极发挥引导投资作用，三是财政积极增进民生福利。积极财政政策需要财 本报告负责人：殷剑峰 本报告执笔人：  殷剑峰 国家金融与发展实验室副主任  王蒋姜 国家金融与发展实验室宏观金融研究中心助理研究员 【NIFD季报】 全球金融市场 人民币汇率 国内宏观经济 宏观杠杆率 中国宏观金融 中国金融监管 中国财政运行 地方区域财政 房地产金融 债券市场 股票市场 银行业运行 保险业运行 II 政收入的支持，但2023年地方财政收支矛盾持续，地方政府依旧维持财政紧平衡状态，地方政府财政空间是需要关注的问题。收入方面，一般公共收入预计会提速增长，但增长潜力受限，非税收入增速见顶，政府性基金收入料难以恢复。支出方面，支出规模会持续刚性增长，但是支出结构僵化固化，支出效率有待提升。债务方面，债务大幅扩张的可能性不大，债务进入集中偿债高峰期，隐性债务的化解力度进一步加大。 目 录 一、财政前置，收支分化明显 ....................................... 1 （一）财政收支均不及预期 ...................................... 1 （二）财政收支结构分化 ........................................ 1 （三）财政赤字新高，债务结构分化 .............................. 4 二、收支矛盾突出，地方财政空间紧缩 ............................... 6 （一）地方公共财政收入下滑与支出刚性增长的矛盾 ................ 6 （二）土地财政落幕与地方土地强依赖之间的矛盾 .................. 8 （三）债务空间收窄与融资需求扩张之间的矛盾 ................... 10 三、2023年财政提质增效，地方财政持续“紧平衡” .................. 12 1 一、财政 前置，收支分化明显 （一）财政收支均不及预期 2022年财政政策整体前置，财政收支均不及预期。2022年全国一般公共财政收入累计20.37万亿元， 增速仅0.6%，完成年初预算的96.9%，其中主要拖累因素为税收收入，受上半年减税降费影响，全年税收收入累计增速-3.5%。一般公共预算支出累计26.06万亿元，累计增速达6.1%，仅完成年初预算的97.6%，主要为第四季度受收入增速下滑影响的支出增速回落。政府性基金收支均未达到年初预算的80%。2022年政府性基金收入7.79万亿元，全年负增长，12月累计增速-20.6%，仅完成年初预算的78.96%，政府性基金支出11.06万亿元，12月累计增速-2.5%，仅完成年初预算的79.6%，主要原因在于下半年尤其第四季度专项债发行回落后对基建支出的支撑力度减小。 图1 2022年一般公共预算收支和政府性基金收支预算完成度（亿元，%） 数据来源：财政部，WIND，国家金融与发展实验室。 （二）财政收支结构分化 2022年积极财政政策助力稳经济发展，但财政收支表现出非常明显的分化特征。 第一，一般公共预算表现为上半年减收增支和下半年增收减支。上半年受减税降费影响，一般财政收入持续负增长，尤其4月后财政收入累计增速持续为负增长，6月末收入累计增速下滑至-10.2%，而上半年财政支出在稳基建稳民生方0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%050,000100,000150,000200,000250,000300,000一般公共预算收入一般公共预算支出政府性基金收入政府性基金支出年初预算年末决算预算完成度 2 面发挥积极作用，增速持续正增长，6月当月同比增长6.1%。下半年随着减税降费政策的退出，财政收入当月同比增速不断上升，尤其第四季度财政收入增速快速提升，仅12月当月同比增速达到67.1%，而财政支出的当月同比增速呈现下降趋势，12月当月同比增速仅2.9%（图2），主要受收入不及预期的影响。财政支出方向由上半年重基建转为下半年重民生，下半年以社保就业和卫生医疗健康支出为主要支撑，其中卫生健康支出增速最快，10-12月卫生健康支出同比增速分别为43.6%、47.7%和32.3%，成为带动支出增长的主要力量。除社保就业和卫生医疗外，其余项目支出增速均大幅回调。 图2 公共财政收入和支出当月同比增速变化（%） 数据来源：财政部，WIND。 第二，政府性基金收支增速持续背离（图3）。2022年政府性基金收入增速全年持续负增长，累计增速-20.6%，其中国有土地使用权出让收入增速-23.3%，主要受土地市场冷却和房地产市场影响较大。而政府性基金支出1- 11月维持正增长，11月累计增速5.5%。另一方面，政府性基金的收支增速变动趋势相反。政府性基金收入全年负增长，但降幅在不断收窄，收入当月同比在不断提升，而政府性基金支出增速在不断下滑，尤其第四季度在专项债和土地出让收入同步回落的影响下，12月政府性基金支出累计同比大幅下滑至-2.5%，相较年初2月份增速下滑了30个百分点以上。 -50.00-30.00-10.0010.0030.0050.0070.00收入：当月同比支出：当月同比 3 图3 政府性基金收入和支出累计同比增速变化（%） 数据来源：财政部，WIND。 第三，一般公共预算收入中税收收入和非税收入分化明显（图4）。2022年非税收入是财政收入增长的主要推动力。2022年，受减税降费政策的影响，税收收入累计增速-3.5%，拖累财政表现，其中上半年税收增速下滑至-14.8%，创历年同期最低。而非税收入全年高速增长，12月非税收入累计增速高达24.4%，为2016年以来最高增速，主要原因在于原油价格持续上涨带动石油特别收益金专项收入增加、加速盘活国有资产以及矿产资源价格带动收入的快速增长。 图4 税收收入及非税收入累计同比增速变化（%） 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 -30-20-1001020304050全国政府性基金收入:累计同比全国政府性基金支出:累计同比-15-10-50510152025税收收入非税收入 4 第四，在收支分化的背景下，2022年中央和地方财政收支分化明显。上半年的减收增支以地方财政为主，上半年减税降费影响下，中央和地方政府收入增速同步下滑，但地方政府支出增速显著高于中央。下半年的增收减支以中央为主，尤其第四季度中央财政收入大幅提速，12月当月同比增速近200%（表1），而地方财政收入增速相对缓慢，第四季度虽然收入提速，但全年累计增速-2.1%，依旧负增长。此外，下半年支出增速大幅放缓，主要体现为中央政府支出增速的快速下滑，而地方政府财政支出依旧维持稳定增长，主要原因在于下半年支撑支出增长的社保就业和卫生健康支出责任主要由地方政府承担。反映到财政赤字即为中央财政收支顺差和地方财政收支逆差均升至历史最高水平，地方政府财政压力持续加重。 表1 中央和地方政府一般公共预算收支当月同比增速（%） 时间 中央财政收入 地方财政收入 中央财政支出 地方财政支出 2022-03 -4.13 8.91 2.25 11.56 2022-04 -42.37 -40.44 2.61 -2.81 2022-05 -34.31 -30.80 3.55 6.02 2022-06 -19.80 -3.57 3.82 6.35 2022-07 -2.55 -5.53 4.87 10.93 2022-08 6.30 4.94 4.47 5.84 2022-09 4.27 11.65 5.88 5.30 2022-10 23.74 8.63 5.49 9.59 2022-11 54.41 6.12 -3.94 6.51 2022-12 197.23 10.26 -8.89 4.85 数据来源：财政部，WIND。 （三）财政赤字新高，债务结构分化 财政收支的分化表现为赤字和债务的持续增长。财政支出累计同比增速持续高于收入增速，财政赤字随之持续扩大。2022年1- 12月总财政赤字（一般公共预算赤字+政府性基金赤字）8.96万亿元，达到历年最高峰。其中一般公共财政赤字5.69万亿元，仅次于2020年赤字规模，主要原因在于第四季度中央财政收入增速的快速反弹和中央本级支出增速的快速回落，2022年中央财政顺差为历年最高，与此同时，地方政府公共财政赤字也达到历史最高。另一方面，政府性基金收支赤字达到3.27万亿元，无论是中央政府还是地方政府，政府性基金赤字规模均为历年最高。 5 图5 全国、中央和地方总财政赤字规模（亿元） 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 2022年政府债务发行规模和存量规模均为历史新高。2022年政府债务（国债+地方政府债务+城投债） 总发行21.94万亿元，其中2022年新增国债发行2.72万亿元，超出全年的2.65万亿元限额，新增地方专项债3.97万亿元，超出3.65万亿元的限额。存量债务73.98万亿元，其中地方政府债券占比47.15%，政府杠杆率升至61.35%，达到历史最高。同时，债务发行前置，债务结构明显分化。第一，2022年国债发行占比最高，在整体政府债务发行中占比44.31%，2022年各个季度国债发行同比增速均为正增长，尤其下半年，第三季度和第四季度国债发行同比增速分别为60.58%和55.74%。第二， 地方政府债券发行主要集中在上半年，第一季度和第二季度发行同比增速分别为103.84%和40.04%，上半年完成全年发行限额的92.9%，下半年发行大幅回落，同比增速大幅下滑。第三，城投债发行全年同比负增长，同时净融资规模也全年负增长，尤其第四季度融资规模进入负值，同比增速降至-101.05%，主要受隐性债务防范化解和融资平台严监管的影响。 -100000-500000500001000001500002000002015-022015-052015-082015-1120