NIFD季报：地方区域财政，财政政策需更加积极

地方区域财政 殷剑峰王蒋姜 2023年8月 《NIFD季 报 》 是 国 家 金 融 与 发 展 实 验 室 主 要 的 集 体 研究 成 果 之 一 ， 旨 在 定 期 、 系 统 、 全 面 跟 踪 全 球 金 融 市 场 、人 民 币 汇 率 、 国 内 宏 观 经 济 、 中 国 宏 观 金 融 、 国 家 资 产 负债 表 、 财 政 运 行 、 金 融 监 管 、 债 券 市 场 、 股 票 市 场 、 房 地产 金 融 、 银 行 业 运 行 、 保 险 业 运 行 、 机 构 投 资 者 的 资 产 管理 等 领 域 的 动 态 ， 并 对 各 领 域 的 金 融 风 险 状 况 进 行 评 估 。《N I F D季 报 》 由 三 个 季 度 报 告 和 一 个 年 度 报 告 构 成 。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室 微 信 公 众 号 和 官 方 网 站 同 时 推 出 ；N I F D年 度 报 告 于 下一年度2月份发布。 财政政策需更加积极 本报告负责人：殷剑峰 摘要 本报告执笔人： ⚫殷剑峰国家金融与发展实验室副主任⚫王蒋姜国家金融与发展实验室宏观金融研究中心助理研究员 2023年财政整体支撑力度偏弱。一是一般公共财政收支增速下滑，剔除2022年留抵退税基数影响后，1-7月一般公共财政收入增速较低，其中税收收入和非税收入均出现下滑，同时财政支出进度较慢，传统基建支出均为负增长，财政支出逐渐从传统基建领域转向民生和科创领域。二是政府性基金收支增速持续下滑，土地市场和房地产市场持续冷却。三是政府债务发行放缓，重在防范化解债务风险，化债成为主力。 上半年财政结构不平衡问题加深。一是央地公共财政收支分化，地方政府受经济冲击影响更强，地方支出压力加重。二是土地市场结构分化，地方财政空间缩减，土地用途结构分化较大，住宅类土地成交面积和溢价率持续下滑。三是央地债务分化进一步加剧，地方政府债务风险不断攀升，各省份重在为化解隐性债务腾挪空间。 【NIFD季报】 全球金融市场人民币汇率国内宏观经济宏观杠杆率中国宏观金融中国金融监管中国财政运行 上半年经济整体恢复较慢，财政收支收缩，经济发展面临着财政收支矛盾加剧、土地财政难以为继以及债务风险不断加大等挑战。下半年财政政策需要更加积极发力，助力经济稳定和产业转型。短期来看，第一，需要进一步挖掘税基潜力扩大税收空间，同时进一步加大教育、生育、社保、养老方面的保障支出。第二，创新土地供应方式和渠道，增加工业用地、公共管理与公 地方区域财政 房地产金融债券市场股票市场银行业运行保险业运行机构投资者的资产管理 共服务用地的供应比重，提升用地效率，增加土地财政空间。第三，开展新一轮隐性债务清查，扩大隐性债务化解范围，充分利用债务空间和财政空间，对债务采取展期重组等方式对隐性债务进行化解。长期来看，推动央地间事权和支出责任的改革、推进中央的转移支付和财政体制管理改革、加强财政政策和货币政策协调配合等财政体制改革才是解决财政不平衡问题的根本之道。 目录 一、上半年财政力度较弱........................................................................1 （一）一般公共财政收支增速较低..................................................1（二）政府性基金收支持续下滑......................................................4（三）政府债务支持放缓..................................................................5 二、财政结构不平衡................................................................................6 （一）央地公共财政收支分化，地方支出压力加重......................6（二）土地市场结构分化，地方财政空间缩减..............................8（三）央地债务发行不一，地方债务风险加剧............................10（四）地区财政发展不平衡............................................................11 三、后半年：财政政策需持续加力增效..............................................15 一、上半年财政力度较弱 （一）一般公共财政收支增速较低 2023年上半年财政整体支撑力度偏弱，剔除2022年留抵退税基数影响后，一般公共财政收支增速均较低（图1）。2023年1-7月一般公共财政收入累计增速11.5%，税收收入累计同比增长14.5%，主要原因在于去年大规模留抵退税基数较低。在剔除留抵退税因素后，1-7月累计财政收入同比下降2.0%，1主要受实体经济恢复较慢影响。2023年1-7全国一般公共预算支出同比增长3.3%，支出增速较低，尤其第二季度一般公共财政支出增速持续下滑，6月份支出当月同比下滑至-2.5%，7月一般公共财政支出持续下滑，当月同比增速-0.75%，可以看出财政支撑实体经济的力度较弱。 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 税收收入和非税收入均出现下滑。剔除2022年留抵退税因素影响之后，2023年上半年税收收入累计同比-1.7%（图2），1-7月累计同比增速持续下滑至-2.0%，尤其5月份税收增速下滑明显。主要原因在于实体经济基本面整体趋弱，经济复苏进度较慢。内需不足、投资下滑及市场预期走弱都对税收收入形成较大冲击，也是拖累财政收入下滑的主要因素。另一方面，上半年非税收入增速在持续下滑， 累计同比下降至-0.6%，7月持续下滑至-2.3%，且主要原因在于去年非税收入作为财政收入增长的主要支撑力，整体增速较快形成去年基数较高，同时可用于盘活国有资产等方面的非税收入空间逐步缩小，非税收入增速不断下滑，后半年非税收入可利用空间依旧较低。 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 具体来看，各项税收收入增长较慢（图3）。第一，1-7月出口退税增速最高，主要受前两年出口退税大幅下滑的低基数影响，同时为优化企业出口环境，出口退税流程精简，出口退税率不断提高形成的滞后效应也促进出口退税增长较快。第二，1-7月剔除留抵退税因素影响后的增值税累计增速6.6%，实现正增长，但自3月起增速持续放缓，同时企业所得税累计增速-7.4%，主要受企业经营利润下滑影响，国内消费税累计增速-10.6%，可以看出经济整体恢复较慢，企业经营盈利增长较慢，消费需求难以提振，尤其第二季度整体经济环境趋弱，企业所得税降幅持续扩大，7月企业所得税持续下滑，当月同比-16.0%。第三，1-7月房地产相关的房产税、契税均实现小幅正向增长，土地增值税、耕地占用税和城镇土地使用税累计降幅7月小幅收窄，但持续负增长，房地产开工、销售增速持续下滑，土地购置持续低迷，房地产相关税收难以恢复。第四，1-7月个人所得税、车辆购置税、印花税累计增速均为负增长，其中个人所得税累计增速持续负增长，印花税持续下滑，意味着居民收入恢复较慢，同时金融市场波动也对居民财富产生很大的影响，也是消费难以恢复的主要原因。第五，1-7月资源税和环境保护 税累计同比持续负增长，资源税降幅进一步扩大，主要受去年资源价格高企所致资源税高税收基数的影响，环境税降幅有所收窄，可以看出能源产业逐渐向绿色发展进行转型过渡。 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 财政支出结构持续重民生轻基建（图4）。2023年上半年财政支出13.4万亿元，完成预算安排的48.7%，7月全国财政支出当月同比持续负增长，支出进度较慢。具体来看，第一，1-7月财政支出的主要方向在于保民生。1-7月社保就业、卫生健康及教育支出等民生类支出累计同比增速较高，其中社保就业支出增速最高，1-7月累计增速7.3%，其次卫生健康支出同比增速5.8%，教育支出增速4.7%，为所有支出项目增速前三，可以看出财政支出的重点方向在于稳就业稳民生。第二，债务压力明显提升，1-7月债务付息支出增速排名第四，累计同比增速4.5%，债务的集中到期还本付息压力已经逐渐在财政中突显。第三，1-7月基建支出较慢，上半年财政支出方向重在科技产业创新发展和乡村振兴。上半年仅科技支出和农林水事务支出同比正增长，但增速整体不高，7月科技支出累计增速大幅下滑至0.1%。而交通运输、城乡社区事务、节能环保等传统基建支 出同比负增长，且增速为所有支出项目最低水平，7月节能环保支出累计增速提升至0.1%可以看出，财政支出已经逐渐从传统基建领域转向民生和科创领域，助力我国经济新旧动能转换和绿色转型的平稳发展。 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 （二）政府性基金收支持续下滑 政府性基金收支增速持续下滑，土地市场和房地产市场持续冷却。2023年1-7月全国政府性基金收入增速-14.3%，政府性基金支出累计同比-23.3%，其中国有土地出让收入增速-19.1%，国有土地使用权出让金收入安排的支出增速-20.4%（图5），可以看出政府性基金收支的下滑主要在于房地产市场持续低迷下的土地出让收入和土地相关支出的大幅下降。自2022年起，土地财政收入增速持续负增长，国有土地使用权出让金收入安排的支出增速也持续下滑。2022年政府性基金支出的增长来源于专项债发行带动的基建投资相关支出增长，而2023年上半年政府性基金支出持续下滑，且降幅不断扩大，主要在于2023年专项债支出进度放慢，基建投资相关支出缩减，同时受土地市场持续低迷影响，与土地相关的收支均在大幅收缩。因此，下半年土地财政收支增速依旧不容乐观。 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 （三）政府债务支持放缓 政府债务发行放缓，重在防范化解债务风险。第一，政府债务发行速度放慢。1-7月总政府债务2发行13.5万亿元，发行同比增速4.3%，主要在于第二季度政府债务发行放缓，第二季度总发行增速-3.5%，7月总政府债务发行持续下滑，当月发行增速-6.5%。其中1-7月地方政府债务发行增速下滑至-11.8%，第二季度发行速度大幅放缓，第二季度发行同比增速-29.7%，为2018年以来同期增速最低，相较第一季度增速下滑45个百分点。第二，存量政府债务增速放缓，化债成为主力。从债务余额来看，1-7月国债余额增速最高，地方政府债券和城投债余额增速相对较低。截至2023年7月底政府债务存量余额77.8万亿元，其中国债占比34.2%，地方政府债券占比48.6%，城投债占比17.2%，地方政府债券依旧是政府债券主力，但债券存量增速放缓，一方面第二季度债券发行速度放缓，另一方面，地方政府债券中再融资债券发行占比大幅提升，4月和5月再融资债券发行占比分别提升至58%和60%，用以置换到期债券本息，同时随着利用现有债务空间化债的需求愈加迫切，后半年再融资债券的发行比重有可能进一步提升。从融资能力来看，1-7月全国政府债务净融资额4.5万亿元，同比增速-28.0%，其中仅城投债券净融资规模小幅增长，主要基于去年同期净融资大幅下滑下的低基数效应，而国债、地方债净融资额增速均负增长，1-7月累计同比下降-49.0%和- 29.5%，可以看出债务集中到期形成的还本付息压力主要依靠显性政府债务进行补充。第三，政府债务偿还压力不断加大。1-7月全国政府债务总偿还额8.8万亿元，同比增速高达31.1%，其中地方政府债券总偿还额同比增速最高，增速高达68.4%，城投债次之，国债总偿还额增速最低，可以看出，债务偿还压力依旧集中于地方政府。 二、财政结构不平衡 （一）央地公共财政收支分化，地方支出压