【NIFD季报】优化重点环节金融监管 确保金融系统总体稳定——2024Q2中国金融监管

《NIFD季 报 》 是 国 家 金 融 与 发 展 实 验 室 主 要 的 集 体 研究 成 果 之 一 ， 旨 在 定 期 、 系 统 、 全 面 跟 踪 全 球 金 融 市 场 、人 民 币 汇 率 、 国 内 宏 观 经 济 、 中 国 宏 观 金 融 、 国 家 资 产 负债 表 、 财 政 运 行 、 金 融 监 管 、 债 券 市 场 、 股 票 市 场 、 房 地产 金 融 、 保 险 业 运 行 、 机 构 投 资 者 的 资 产 管 理 等 领 域 的 动态 ， 并 对 各 领 域 的 金 融 风 险 状 况 进 行 评 估 。 《N I F D季报 》 由 三 个 季 度 报 告 和 一 个 年 度 报 告 构 成 。N I F D季 度 报告 于 各 季 度 结 束 后 的 第 二 个 月 发 布 ， 并 在 实 验 室 微 信 公 众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度2月份发布。 本报告负责人： 优化重点环节金融监管确保金融系统总体稳定 ⚫郑联盛 摘要 国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任 2024年二季度，我国经济金融系统继续保持稳健向好发展态势。金融管理部门综合施策，针对重点金融风险环节不断优化金融监管，着力针对性应对和处置金融风险。针对中小金融机构风险，监管部门强化金融资产管理公司主责主业，着力优化问题金融机构处置机制。面对房地产和地方债务风险，金融监管部门统筹考量，将土地市场监管、地方债务监管和房地产风险防控有机集合，着力拓展资金来源、盘活存量闲置土地、稳定房地产市场预期并有序化解地方债务风险。针对债券市场特别是收益率曲线建设，中央银行创新地开展国债操作，着力构建平滑的国债收益率曲线。为强化金融消费者权益保障，金融管理部门着力于规范建设私募产品代销。未来，在全面贯彻二十届三中全会精神中，金融监管将加强，重点风险领域应对处置将进一步健全，金融服务实体经济质效将更好提升。 本报告执笔人： ⚫李俊成中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室副研究员 【NIFD季报】 全球金融市场人民币汇率国内宏观经济宏观杠杆率中国宏观金融 中国金融监管 中国财政运行地方区域财政房地产金融债券市场股票市场保险业运行机构投资者的资产管理 目录 一、强化金融资产管理公司主责，推进中小金融机构改革化险...1二、盘活闲置土地政策优化，资金来源安排引发关注...........3三、35号文相关规定升级，地方防风化债政策深化.............5四、央行将开展国债操作，维护债市稳健运行.................8五、起底最严私募代销新规，私募市场监管再度加强..........10六、近期监管展望........................................11 一、强化金融资产管理公司主责，推进中小金融机构改革化险 2024年4月16日，国家金融监督管理总局发布《关于落实<中国银保监会办公厅关于引导金融资产管理公司聚焦主业积极参与中小金融机构改革化险的指导意见>有关事项的通知（金办便函〔2024〕474号）》（简称“474号文”）。金管总局此次发文，强调落实《中国银保监会办公厅关于引导金融资产管理公司聚焦主业积极参与中小金融机构改革化险的指导意见（银保监办发〔2022〕62号）》（简称“62号文”），贯彻2024年1月国家金融监督管理总局提出的2024年八大工作部署中“全力推进中小金融机构改革化险，把握好时度效，有计划、分步骤开展工作”。 各上市中小商业银行年报数据显示，部分中小银行不良率已突破2%。监管部门数据显示，2023年末商业银行（法人口径）平均不良贷款率为1.63%，部分已上市中小银行不良率远超行业平均水平。相比已上市中小银行，全国其他4000余家非上市中小银行的情况更值得关注。2020年至今已解散56家中小银行，仅2023年就解散23家，另超过200家中小银行发生股权变更。近年来中小银行上市节奏变慢，2023年没有一家中小银行上市，2024年上半年10家拟上市中小银行中6家中止、1家撤回。 近年来，面对经济下行压力，房地产和地方平台公司的违约风险不断上升，对金融机构尤其是中小金融机构造成了显著冲击。中小金融机构由于过度扩张、风险管理经验不足和治理缺陷等，使其面临的风险更为严峻。为缓解中小金融机构风险，中国银保监会于2022年6月6日发布了62号文，旨在鼓励金融资产管理公司（AMC）积极参与中小金融机构的风险化解和改革工作。62号文强调了AMC在逆周期金融救助和风险化解中的关键作用，特别是在中小金融机构的不良资产评估和处置工作上。通过AMC的专业能力，帮助中小金融机构减轻不良资产负担，推动其合并重组，优化公司治理，维护金融体系的整体稳定。 62号文的发布旨在鼓励金融资产管理公司（AMC）更积极地协助中小银行处理不良资产，以应对中小银行近年来面临的日益严重的经营风险。然而，2023年房地产市场的持续低迷和地方政府债务问题，大型银行面临着愈加严峻的不良资产压力。截至2023年末，商业银行不良贷款余额为32256亿元，其中，六大行、12家全国性股份行、城商行、农商行不良贷款余额分别为13133亿元、5164 亿元、5017亿元、8623亿元，以六大行和12家全国性股份行为代表的大型银行的不良资产仍占不良资产总额的绝大部分。 本次474号文作为62号文的拓展升级，在以下四个方面对62号文的相关规定做出补充和完善。一是将62号文中对中小银行的规定拓宽至大型银行和股份制银行。该条款扩大和加强了AMC处置大型银行、股份制银行不良资产的范围和能力，提升大型银行、股份制银行不良资产的处置效率。二是对62号文中关于禁止AMC通过结构化交易为银行业金融机构不良资产违规出表提供通道的规定作出进一步补充。三是针对结构化交易中的AMC收购尽职调查和报价决策时间作出严格规定。在结构化交易中，银行机构应为AMC提供足够的尽职调查时间，原则上不少于15个工作日，以促进双方充分评估资产价值。如果银行在AMC尽职调查和内部决策期间对拟转让资产进行重大调整，应及时向AMC披露相关信息，并适当延长尽职调查时间。这一规定旨在确保AMC能够审慎、充分地评估资产价值，并独立、审慎地开展尽职调查，避免因交易安排降低尽调标准。四是加强对AMC反委托处置业务的监管。AMC进行反委托处置业务，应充分论证其必要性，并保留重大资产处置的决策权。同时，AMC不得要求受托的原债权金融机构通过承诺固定收益等方式实质承担已转出资产的信用风险。这一规定旨在防止利用资产反委托处置之名进行资产假转让，确保反委托业务的合规性。 474号文的发布预示着大型银行与中小银行在不良资产转让方面将实现更加均衡的发展。特别是对“AMC委托原债权金融机构处置不良资产”的规定，将有助于发挥大型银行在不良资产处置方面的专业优势。大型银行拥有专业的团队和成熟的系统，在不良资产处置方面具备强大的能力，通过接受AMC的反委托业务，大型银行可以更深入地了解标的资产信息，从而提高处置效率和效益。然而，在这一过程中，各参与主体必须严格遵守474号文的规定，避免以反委托为名，实施虚假资产转让的行为，确保不良资产处置的合规性和有效性。 二、盘活闲置土地政策优化，资金来源安排引发关注 2024年6月24日，自然资源部开展视频培训，各省及71个大中城市自然资源及相关部门负责人参训，会议披露，自然资源部同国家发展改革委等部门针对当前盘活房地产存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，研究出台18条政策措施（下简称“18条”）。 自2021年房地产市场风险加速暴露以来，土地市场持续低迷，土地收入随之大幅下降。房地产开发商的土地购买规模显著减少，土地流拍现象屡见不鲜，同时，部分开发商购地后未能及时开发，导致土地闲置问题日益严重。据市场监测，2024年1-4月全国住宅用地流拍宗数883宗，撤牌75宗，流拍撤牌率28%，较去年同期提升6.2个百分点，处近年中高位水平。行业研究机构数据显示，截至2023年末，百强房企的土地储备去化周期为4.89年，土地库存压力较大。2024年4月30日，中共中央政治局会议首次提出“统筹研究消化存量房产、优化增 量住房”的政策措施，“去库存”成为2024年行业管理部门的重点政策方向，以促进房地产市场的平稳健康发展。 2024年5月17日全国切实做好保交房工作视频会议召开，会议提出多项重磅救市政策（下简称“517新政”），其中涉及土地部分指出，“妥善处置盘活存量土地，目前尚未开发或已开工未竣工的存量土地，通过政府收回收购、市场流通转让、企业继续开发等方式，妥善处置盘活，推动房地产企业缓解困难和压降债务，促进土地资源高效利用”，将房产去库存进一步延伸到土地市场。本次18条的出台正式落实了517新政中处置盘活存量土地政策，主要包括三个方面的内容：一是促进开发建设。政府应采取措施消除开发建设过程中的障碍，完善规划条件和相关配套设施要求。同时，合理调整项目的开竣工日期，并依法免除因自然灾害或疫情导致的违约责任，以降低开发商的负担，促进项目顺利进行。二是推动土地转让。充分利用土地二级市场，推进房地产用地的“带押过户”政策。配合司法及破产处置程序，优化土地分割和开发流程，支持开发商之间的合作开发，以提高土地资源的利用效率和灵活性。三是规范土地收购和收回。明确依法收回土地的情形，并提出在协商收回时可以采取等价置换等方式。对于收回的土地，如果用于保障性住房建设，可以通过地方政府专项债券等资金进行支持。但在此过程中，必须量力而行，避免因过度投资而增加地方政府的隐性债务。 相比于517新政，本次18条主要新增内容有三点：一是对于有偿收回闲置土地政策进行完善。根据《闲置土地处理办法》相关规定设置了准线：须是非企业自身原因造成闲置或者土地局部未开发，且企业无力继续开发、也难以转让的土地。若是企业原因导致超期未动工两年以上的土地，政府应依法无偿收回。二是收回收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持。三是再次强调地方政府回购去库存的基本原则：量力而行，坚决避免新增地方隐性债务。 本次政策更新中，最受市场关注的是为保障性住房建设提供的土地支持措施。自然资源部在517新政发布会上强调，地方政府在收购存量土地用于保障性住房时，将获得一定的政策扶持。具体来说，地方政府收购的已建成商品房或存量土地，若用于保障性住房建设，将能够按照现有规定享受税收优惠，有效降低相关成本。为了提高土地流转效率，地方政府被允许采用“收回—供应”并行的工作 方式，简化规划和供地手续。对于这些用于保障性住房的土地项目，地方政府还可以通过发行专项债券等途径获得必要的资金支持。这些措施被视为可能重启土地储备专项债券的信号，旨在通过政策激励，促进保障性住房的建设和供应，同时提高土地资源的利用效率。 专项债资金支持地方政府回购存量土地，引发了市场对其是专项债资金使用范围的扩展还是土地储备专项债券重启的讨论。这种分歧源于对回购存量土地与传统土地储备概念的理解差异。传统土地储备涉及未开发的土地，而回购的则是已经出让的成熟土地。在当前房地产市场供求关系发生重大变化的背景下，传统土地储备制度需要适时调整，以适应存量盘活为主的市场环境。地方政府普遍面临财政收支平衡和偿债压力，筹措资金实施去库存工作存在困难。因此，利用专项债资金支持地方政府购回存量土地，加快土地收入回笼，可能是政策考虑的一个选项。 本次18条措施的出台，对房企和城投公司来说是一个重大的政策利好。地方政府实施土地回购可以有效缓解房企的资金压力，为其纾困。对于城投公司而言，房企风险暴露后，土地市场迅速降温，若地方政府能够以合理的价格回购土地，城投公司可以更有效地盘活这部分资产，对城投公司的债务化解和业务转型都将起到积极的推动作用。 三、35号文相关规定升级，地方防风化债政策深化 2024年6月25日，审计署公布了2023年度中央预算执行和其他财政收支的审