【NIFD季报】2020年度中国金融监管

NIFD季报中国金融监管主编:李扬胡滨郑联盛2021 年 2 月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、特殊资产行业运行等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度 2 月份发布。 I 金融监管强化略放缓，数字服务监管骤加强 摘 要 2020年新冠疫情对世界经济和国际金融市场造成了重大的冲击，全球金融监管体系出现两个重要变化：一是金融监管强化的趋势有所放缓，巴塞尔协议III实施时点从2022年1月1日延后1年，这有助于缓释银行资本金补充压力并提高应对疫情冲击的弹性。二是国际社会数字化转型加速，金融科技、数字服务和数字市场的监管不断强化，垄断成为数字监管核心议题。 2020年国内金融监管体系不断完善。一是金融科技监管持续加强，第三方支付规范、P2P彻底整治和网络贷款新规等取得实质性进展。二是金融监管法律制度规范不断完善，金融控股公司、系统性金融机构评估以及《中国人民银行法》等相关制度完善落地或在修订之中。三是重点风险环节把控有力，重大风险事件处置得当。房地产金融、包商银行、恒丰银行、“原油宝”等风险环节或风险事件均得到妥当处置。 2021年国内国际金融体系仍面临新冠疫情的持续冲击，金融稳定压力仍然较大，金融监管强化和金融监管改革任务较重。一是垄断监管将成为国际社会金融科技、数字服务和数字市场监管的重要内容，监管政策及标准的国际博弈或将深化；二是系统性金融风险防控常态化，宏观审慎政策框架将进一步优化，重点风险领域监管将进一步强化；三是政策当局将致 本报告负责人： ⚫ 胡滨 中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长 国家金融与发展实验室副理事长 本报告执笔人： ⚫ 郑联盛 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任 国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任 【NIFD季报】 全球金融市场 人民币汇率 国内宏观经济 中国宏观金融 宏观杠杆率 中国财政运行 中国金融监管 房地产金融 债券市场 股票市场 银行业运行 保险业运行 特殊资产行业运行 II 力于稳定宏观杠杆率，重点防范流动性等风险；四是国内监管机构将加大对互联网平台公司的监管，平台金融业务独立化运作甚至机构独立或是重要选项；五是高风险中小银行、保险、信托机构风险处置任重道远；六是房地产金融审慎监管仍将延续。 目 录 一、2020年金融监管回顾 ................................... 1 （一）新冠疫情全球大流行，金融监管强化趋势有所放缓 .... 1 （二）数字化转型加速，垄断成为数字监管核心议题 ........ 4 （三）国内金融科技监管加强，第三方支付和网络贷款成监管重点 .................................................... 5 （四）完善金融法律制度，多项制度规范发布或修订 ........ 7 （五）重点风险环节把控有力，重大风险事件处置得当 ...... 9 二、2021年金融监管展望 .................................. 11 1 2020年新冠疫情全球大流行，演进成为本世纪以来最为重大的公共卫生危机，给全球居民生命健康安全以及经济社会稳定发展造成了重大的负面冲击。新冠疫情对全球总需求和总供给均造成了巨大的破坏，引发了金融市场剧烈震荡，同时也正在改变全球金融发展与金融监管格局。中国金融监管体系充分发挥监督保障和服务经济发展等功能，较好地应对了新冠疫情的冲击，较好地保障了金融系统的稳定，较好地服务疫情防控、复工复产和经济复苏。同时，多项金融法律规范正式颁发，多个重大风险事件得到妥善处置，金融监管的治理体系和治理能力不断提升，金融监管制度改革持续深化。2021年，金融监管部门将继续深化体制机制改革，保持宏观杠杆率相对稳定，继续强化重点领域和重大风险的防范与化解，保持金融体系平稳发展，为经济高质量发展提供更好的支撑。1 一、2020年金融监管回顾 （一）新冠疫情全球大流行，金融监管强化趋势有所放缓 新冠疫情一度引发全球金融市场重大动荡，严重程度超过2008年全球金融危机。2020年3月份，新冠疫情在美欧等重要经济体开始肆虐，同时疫情被世界卫生组织宣布为全球大流行病，全球金融市场受到历史性的重创。原油期货市场、大宗商品市场、股票市场、债券市场等均受到重创，市场恐慌指数超过2008年全球金融危机的水平。3月9日至3月20日美国股票市场出现4次熔断，而在全球金融危机期间，美国股票市场都没有出现过熔断。美国股市1988年设立熔断机制，新冠疫情前仅有1次熔断。 主要发达经济体应对新冠疫情冲击的逆周期管理政策举措是历史性的。面临金融市场历史性的暴跌，主要经济体政策当局出台重大的救援政策以稳定市场预期，防止陷入一个自我强化的 1 作者感谢实习生张弛、刘译圣的科研助理工作。 2 下跌螺旋。美联储迅速降息100个基点至零利率区间并实施7000亿美元的量化宽松政策，其后不断加码量化宽松政策的规模，操作力度已远超全球金融危机阶段。同时，2020年8月，美联储宣布实施新的货币政策框架——平均通胀目标制，将以“跨期”、“超调”的政策逻辑将通胀目标提高至2%以上，以实现一定时期内更好的经济增长和就业促进，这意味着美联储为代表的发达经济体的宽松政策将持续更长时间。 在新冠疫情全球大流行和宏观经济政策大救援的背景下，此前金融监管强化的趋势有所放缓，为金融机构和金融市场提供相对弹性的监管政策支持。银行业是国际金融监管体系中的核心，以巴塞尔资本协议为核心的监管要求在全球金融危机后得到实质性的强化。二十国集团（G20）框架下的金融稳定理事会要求资本协议得到有效实施。此前，巴塞尔银行监管委员会在2017年底完成巴塞尔协议III的修改，发布《巴塞尔协议III：后危机时代监管改革最终版》，并要求从2022年1月1日起逐步实施，且在2027年完全生效。巴塞尔协议III修改的重点有四个方面：一是设定内部模型法的最低输入值和最低预测值，减少高级内部评级法的适用范围；二是更细致划分信用风险计量的资产类型与风险权重；三是对全球系统重要性金融机构施加更加严格的杠杆率监管要求；四是强化银行的信息披露责任。巴塞尔协议III最为显著的影响是强化风险加权资产的计量，这将直接影响银行的风险密度和资本充足率，风险密度是风险加权资产/总资产，资本充足率是资本净额/风险加权资产。 2020年3月底巴塞尔银行监管委员会的监督机构——央行行长与监管当局负责人会议决定将巴塞尔协议III的开始实施时间推迟1年至2023年1月1日，同时还批准为银行和监管机构应对新冠疫情的一系列重要政策支持，以保持银行体系应对新冠疫情的“财务和运营弹性”。详见表1。将巴塞尔协议III的实施 3 时间推迟一年，有助于全球银行业更好地应对新冠疫情造成的总需求和总供给冲击，同时缓释银行资本金补充压力。 表1 巴塞尔协议III延期实施状况 监管要求 预定实施时间 修订后实施时间 杠杆率与全球系统重要性银行缓冲要求 2022年1月1日 2023年1月1日 信用风险标准法 2022年1月1日 2023年1月1日 信用风险内评法 2022年1月1日 2023年1月1日 操作风险计量框架 2022年1月1日 2023年1月1日 CVA计量框架 2022年1月1日 2023年1月1日 市场风险计量框架 2022年1月1日 2023年1月1日 风险加权资本底数要求 2022年1月1日 过渡期内部模型法风险加权资产底数要求实施时间为2027年1月1日 2023年1月1日 过渡期内部模型法风险加权资产底数要求实施顺延至2028年1月1日 第三支柱信息披露要求 2022年1月1日 2023年1月1日 资料来源：BIS。 相似地，国内资产管理新规的过渡期延长1年至2021年底。2018年出台的资产管理新规，建立了统一的资产管理功能监管制度框架，深刻改变了国内资产管理行业的发展轨迹，对金融机构的资产管理布局、业务、运行和风控等提出了更高的要求。但是，2018年以前，国内资产管理行业呈现爆发式发展的态势，同时存在诸多不合规及不合法的运作，比如多层嵌套、非标投资、刚性兑付等问题，是影子银行较为集中的领域。新冠疫情大流行使得国内金融机构承担了更加重要的稳经济、稳就业等任务，同时面临着多样化风险加大并加速暴露等风险，资产管理新规过渡期延长1年可以为金融机构的资产管理存量业务的处置提供更多的时间和空间，有助于缓释新冠疫情对金融机构和金融体系的风险冲击。 4 （二）数字化转型加速，垄断成为数字监管核心议题 新冠疫情爆发加快金融科技应用步伐，数字服务与数字市场发展进程被催化。新冠疫情冲击下，国内国外数字经济和无接触金融服务发展全面提速，展示出经济发展新动能的强大生命力。在众多数字化服务新业态当中，金融服务的线上化、数字化尤为引人注目，数字服务和数字市场蓬勃发展起来，相关的金融监管匹配成为棘手的政策要求。在数字服务和数字市场发展中，垄断问题成为核心的政策关切。 2020年12月15日，欧盟委员会发布《数字服务法》(Digital Services Act, DSA)和《数字市场法》(Digital Markets Act, DMA)两份数字监管草案，分别针对数字经济服务和数字经济竞争。两个法规涉及数字经济“超大型平台”、垄断、数据共享与数据安全、金融合规、国家数字主权、国际标准等问题。《数字服务法》和《数字市场法》有两个政策目标。一是通过适当的规范监管和平台义务履行更好地保护消费者在网络上的基本权利，并给每个人带来更加公平和更加开放的数字市场。二是通过监管强化构建公平开放的数字市场，着力防范垄断，为规模较小的平台、中小企业和初创企业提供政策支持和发展空间，提高欧盟数字经济竞争力，并为用户提供更好、更值得信赖的数字经济服务和数据保护。 《数字市场法》是以数字市场公平竞争和数字经济平台监管作为政策核心，通过规范平台特别是“超大型平台”行为，强力防范潜在垄断，构建一个更加公平、更加开放的数字市场。《数字市场法》要求平台充当数字市场的“守门人”，需要履行相关的义务，以保障数字市场的公平与开放。一是平台必须允许用户卸载设备自带应用程序，必须与广告商和发行商等免费共享性能设置，需主动采取措施使得第三方软件能正常运行并能与平台服务进行交互操作。二是终结自我优待行为、实现公平对待。禁止 5 平台优先展示自己开发的产品，给予中小数字服务商产品同等机会，以供消费者选择及使用。三是禁止公司使用从企业用户获得的数据，并以此作为差别定价或服务的基础。 垄断问题及其监管同样在中国得到重点关注，成为中央经济工作会议决定的重要政策。2020年12月中央经济工作会议要求强化反垄断和防止资本无序扩张。会议提出，反垄断、反不正当竞争，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，支持公有制经济和非公有制经济共同发展，同时要依法规范发展，健全数字规则。要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。金融创新必须在审慎监管的前提下进行。中央经济工作会议具有三个政策信号：一是将反垄断提高至市场经济体制完善的战略高度，已经成为党中央和中央政府的重要政策议题。二是垄断认定及反垄断举措将成为未来一段时间的重要政策任务。三是平台型企业的监管规制及其相关监管规则将较快推进，平台企业的金融业务将受到全面的监管。这可能使得平台企业的金融