NIFD季报：中国金融监管

中国宏观金融NIFD季报主编:李扬殷剑峰张旸 王蒋姜2022 年 4 月中国金融监管NIFD季报主编:李扬胡滨郑联盛、张淑芬2023 年 5 月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、机构投资者的资产管理等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度 2 月份发布。 I 金融监管改革深化，内外金融环境复杂 摘 要 2023年一季度，国际金融市场“东边日出西边雨”。在我国金融监管改革进一步深化之际，美欧爆发重大银行风险事件，我国经济复苏和金融稳定面临的外部环境更趋复杂。一方面，国际金融形势波云诡谲，市场复杂动荡，美欧经济增速放缓，货币政策紧缩，银行风险显著上升，金融系统风险问题凸显，外部不确定性较高。另一方面，我国经济运行开局良好，经济增长企稳回升，国内金融体系整体平稳，新一轮金融监管机构改革开启，金融稳定和发展体制改革进一步深化。地方隐性债务风险有所暴露，仍需进一步加强监管；房地产市场整体仍处于疲态，房地产市场监管持续改进，“三支箭”政策效果有所显现。前一阶段国家关于数字经济和平台企业的治理取得显著成效，数字经济和平台企业治理思路优化，数字经济监管实现常态化。 本报告负责人： ⚫ 胡滨 中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长 国家金融与发展实验室副理事长 本报告执笔人： ⚫ 郑联盛 国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任 ⚫ 张淑芬 中国社会科学院金融研究所博士后 【NIFD季报】 全球金融市场 人民币汇率 国内宏观经济 宏观杠杆率 中国宏观金融 中国金融监管 中国财政运行 地方区域财政 房地产金融 债券市场 股票市场 银行业运行 保险业运行 机构投资者的资产管理 目 录 一、《党和国家机构改革方案》出台，新一轮金融监管改革开启 . 1 二、美欧银行业爆发重大风险事件，外部不确定性较高 ......... 3 三、地方政府隐性债务值得警惕，监管有待加强 ............... 6 四、房地产市场监管优化，房地产系统性风险威胁缓释 ......... 8 五、数字经济发展环境不断优化，监管实现常态化 ............ 10 六、近期中国金融监管展望 ................................ 12 1 2022年，面对需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力以及日益严峻的外部形势，金融监管当局稳中求进、积极应对、有效处置，不断深化金融体制机制改革，加强和完善现代金融监管，中国金融体系整体保持稳定。2023年一季度，金融风险防控和金融监管改革主要集中在五个方面。一是中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，新一轮金融监管机构改革开启，金融稳定和发展机制进一步完善。二是美欧爆发重大银行风险事件，外部不确定性增加，金融系统防控风险压力加大。三是地方政府隐性债务风险较大，监管有待进一步加强。四是房地产市场监管持续优化，防范房地产业引发系统性风险取得成效。五是数字经济发展环境不断优化，监管实现常态化。 一、《党和国家机构改革方案》出台，新一轮金融监管改革开启 2023年3月10日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。3月16日，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，新一轮金融监管机构改革开启。根据《党和国家机构改革方案》，本轮金融机构改革将重构金融监管框架，将现行的“一委一行两会”金融监管框架，变为在中央金融委员会统一领导下的“一委一行一总局一会”新格局。 本轮金融机构改革的核心内容包括：在党中央机构改革方面，组建中央金融委员会、中央金融工作委员会。在国务院机构改革方面，一是组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。二是深化地方金融监管体制改革。过去地方金融监管力量相对薄弱，本轮改革将建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责。三是中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构，强化资本市场监管职责，统一负责公司（企业）债券发行审核工作。四是统筹推进中国人民银行分支机构改革。撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。不再保留县级支行。五是完善国有金融资本管 2 理体制，剥离中央金融管理部门管理的市场经营类机构，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。 本轮金融机构改革具有以下特点：第一，进一步加强党对金融工作集中统一领导。组建中央金融委员会，由中央金融委员负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实等一系列金融领域重大政策、重大问题的研究审议、议事协调，能够进一步加强党对金融工作的集中统一领导，提升金融工作的一体化，提高金融监管的协调性，防范系统性金融风险，引导金融服务实体经济，保证金融改革的正确方向，确保走中国特色的金融发展道路。第二，进一步优化金融稳定和发展框架。本轮改革将现行的“一委一行两会”金融监管框架，变为“一委一行一总局一会”格局，进一步优化金融监管部门职责。中国人民银行专注于货币政策与宏观审慎监管，剥离行为监管职能。金融监管总局和证监会负责机构监管和行为监管。金融监管总局在原银保监会机构监管基础上，从中国人民银行划入金融控股公司监管职能和金融消费者保护，从证监会划入投资者保护职能，承担机构监管和行为监管职能。证监会剥离了投资者保护职能，划入企业债发审职能，专注于资本市场监管。第三，进一步捋顺中央和地方监管职能。《党和国家机构改革方案》从中央和地方两个层面同时加强对地方金融的监管，一方面强化中央事权，另一方面压实地方责任。从中央层面上，强化中央金融管理部门派出机构监管责任，要求建立以中央金融管理部门派出机构为主的地方金融监管体制，这意味着派出机构将在地方金融监管中发挥更为重要的作用。从地方层面上，剥离地方金融监督管理局部分管理职能，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责。这种职能划分进一步捋顺了中央和地方金融监管职能，能够有效降低地方政府对金融业的干预，防范地方金融风险，有利于后续中央对地方债务风险的处置。 本轮金融监管改革意义重大：一是有利于金融监管之间的统筹协调。本轮改革建立了符合现代金融混业经营特点的监管框架，由中国人民银行负责货币政策与宏观审慎监管，金融监管总局行使微观审慎监管和行为监管职能，证监会负责资本市场监管，可以优化监管资源配置，有效解决监管空白和监管交叉问题，既能够有效防范系统性金融风险，也能够从微观层面规范金融机构与投资者行为。二是有利于强化金融服务实体经济的功能。由证监会统一债券发行，提升资本市 3 场融资效率，有助于加快完善中国多层次资本市场体系建设。三是强化央行宏观审慎监管职能。改革后，中国人民银行剥离行为监管和机构监管职能，专注于货币政策与宏观审慎监管，其宏观性、系统性和专业化职能更加凸显。四是加强对金融消费者权益保护。由金融监管总局统筹负责金融消费者权益保护，有助于更好地保护金融消费者权益。五是进一步提高金融监管协调有效性。本轮改革强化了中央金融委员会权威，加强了金融监管之间的统筹协调，进一步捋顺了中央和地方监管职能，降低不同部门、不同层级之间的协调成本，将进一步提高金融监管效率，增强防范金融风险能力。 二、美欧银行业爆发重大风险事件，外部不确定性较高 2023年3月8日，硅谷银行爆发流动性危机，并迅速引发客户恐慌性挤兑，两天后，该银行被关闭接管。3月12日，签名银行（Signature Bank）因“系统性风险”倒闭。再加上此前宣布停业的银门银行（Silvergate Bank），短短一周时间，美国三家银行倒闭。尽管美国金融监管机构立即采取紧急应对措施，但美国银行风险事件仍有外溢趋势。3月中旬起，欧洲银行业开始爆发风险事件，两家全球系统重要性金融机构瑞士信贷和德意志银行先后遭遇不同程度的风险冲击。3月14日，全球系统重要性银行之一的瑞士信贷发布报告称该行对财务报告控制存在重大缺陷，引发欧洲银行股价普遍下跌。在瑞士监管机构合力推动下，瑞银集团收购具有167年历史的瑞士信贷。十天后，德意志银行股价在盘中下跌超过15%，其AT1债券也遭受抛压，进一步引发风险溢出冲击，引起市场对欧洲银行业健康状况的担忧。 4 图1 硅谷银行2022年负债结构 资料来源：新浪财经。 短期内，美欧银行业风起云涌，风险迭起，有可能再次引发全球性银行业动荡。审视本轮美欧银行业风险事件，具有多重根源。一是美欧货币政策大逆转。受多重因素影响，2021年下半年美欧通货膨胀率不断攀升，美联储和欧洲央行先后开启加息进程，美联储自2022年3月至2023年3月连续9次加息，累计加息幅度达475个基点，联邦基准利率调至4.75%-5%。欧洲央行自2022年7月至2023年3月连续6次加息共计350个基点。美欧货币政策转向，大幅、快速加息后，金融市场出现重大变化，各类风险资产与避险资产价格大幅下跌，给持有上述资产的商业银行造成巨大亏损。二是金融监管有所放松为此次风险事件埋下隐患。美国在2018年之后大幅度降低宏观审慎和微观审慎标准，中小商业银行面临的监管明显放松。新冠疫情爆发后，美欧进一步放松监管要求，特别是欧洲整体推迟对银行实施巴塞尔协议III的新资本要求。三是金融机构经营不审慎。硅谷银行服务对象资金稳定性弱，且资产配置存在明显的期限错配和利率错配，缺乏动态有效的风险管理机制；瑞士信贷的内部风险管控不足由来已久，近年来风险事件频出；德意志银行目前利率风险敞口较大，资产质量压力因政策逆转承压。四是系统性金融机构监管有效性和完善度待提升。瑞士信贷、德意志银行风险事件显示，目前系统重要性银行的监管有效性仍然存在一定不足，特别是批发性金融监管或流动性风险应对亟待进一步完善。 硅谷银行2022年负债结构（单位：亿美元）存款总额：1731.09债务总额：193.48拨备风险及费用：3.03递延所得税负债：0.26其他负债：27.12 5 图2 2023年一季度部分经济体加息情况（基点） 资料来源：Wind。 本轮美欧银行业风险事件未对我国造成重大直接影响，但对我国金融监管具有重要的启示。第一，应继续保持宏观经济政策相对稳定。根据经济周期、结构调整和金融体系变化的内在需求，有序调整货币政策，避免出现美欧“大水漫灌”又大幅转向的政策操作，充分评估货币政策的科学性和适宜度，避免出现政策副作用甚至负作用。第二，进一步加强和完善现代金融监管。美欧银行业风险暴露凸显美欧金融监管存在制度性或体制弊端，我国应全面落实中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》，有效统筹经济增长、货币政策与金融监管的关系，优化金融监管框架，完善金融监管职责分工，构建具有中国特色的金融监管模式，不断提升金融监管的专业化和有效性。第三，提升金融机构稳健经营水平。我国应汲取美欧银行业风险教训，着力提升银行业资产负债管理，持续加强银行流动性风险控制，关注银行业潜在风险，强化金融机构公司治理和风险管控，提升金融机构稳健经营水平。第四，健全风险应对和机构处置长效机制。强化金融稳定制度建设，以《金融稳定法》立法为基础，着力构建维护金融稳定的长效机制，注重保护存款人和中小证券投资者权益，加强系统重要性金融机构风险应对和处置。 252550503550255020