巴拿马 ： 金融部门评估计划 - 关于金融安全网、解决方案和危机管理的技术说明

货币基金组织国家报告第24 / 235号 巴拿马 金融行业评估计划 2024年7月 关于财务安全网、解决方案和危机管理的技术说明 这份关于巴拿马的文件是由国际货币基金组织的一个工作人员小组编写的。它基于2024年1月完成时的现有信息。 本报告的副本可从以下位置向公众提供国际货币基金组织出版服务邮政信箱92780华盛顿特区20090电话：（202）623 - 7430传真：(202) 623 -7201E - mail: publications @ imf. org Web: http: / / www. imf. org 巴拿马 金融行业评估计划 2024年1月 技术说明 财务安全网、解决方案和危机管理 本技术说明是在2023年1月17日至2月6日在巴拿马的国际货币基金组织-世界银行联合金融部门评估计划(FSAP)任务中编写的，由理查德·斯托博，国际货币基金组织和先生埃米尔·范德多，世界银行，由货币和资本市场部监督。国际货币基金组织和金融、竞争力和创新全球实践，世界银行。本说明包含技术分析和支持FSAP评估结果和建议的详细信息。有关FSAP程序的更多信息，请访问http: / / www。imf.org /exteral / p / fsap / fssa.aspx. 编制人货币基金组织货币和资本市场部 CONTENTS 词汇表3 金融行业景观自 2012年FSAP以来的10项相关发展12 机构框架13 拿马决议框架中的17个关键差距18 连续性规划和危机管理24 A.银行级别24B.SBP内部25C.机构间-国内和国际25 金融部门安全净额28 箱 1.应对风险和弱点的SBP监管工具概述152.经济刺激和流动性计划基金32 TABLES 1.主要建议72.个人存款(按存款人人数和存款基数份额)113.立法草案中仍存在的主要差距18 APPENDIX 一、当前银行解决方法：纠正行动的四个阶段33 词汇表 1998年第9号银行法法令，由2月22日第2号法令修订，2008年，经修订，并根据2008年4月30日第52号行政法令重新排序为单一文本 BNP Banco Nacional de Panam á（巴拿马国家银行）CCSBO中美洲银行、保险和其他金融机构监管委员会DIS存款保险系统D - SIB (s)国内系统重要性银行ELA紧急流动性援助FSAP金融部门评估计划FSB金融稳定委员会IADI国际存款保险公司协会IMF国际货币基金组织金融机构有效解决的关键属性LAC损耗吸收能力LOLR最后贷款人MEF经济和财政部NCWO无债权人-情况更糟PONV非生存力点SBP巴拿马银行监管局SMV证券市场监管局SSRP巴拿马保险和再保险监管局技术援助TBTF太大而不能失败TLAC总损耗吸收能力TN技术说明 执行摘要1 巴拿马尚未建立金融安全网的关键机构支柱。虽然国有银行从明确的政府担保中受益，但巴拿马没有存款保险框架、最后贷款人(LOLR)或紧急流动性援助(ELA)我巴拿马作为一个没有中央银行的完全美元化的经济体，面临着金融安全网关键组成部分发展的限制，这将需要克服。 应建立明确的行业资助存款保险制度（DIS），作为巴拿马有效金融部门安全网的关键要素。DIS应将保护范围扩大到所有普通许可证银行的受保护的存款人。采用DIS将有助于更迅速地支付存款索赔，并有助于促进使用旨在在巴拿马采用的新解决方案工具。通过有效的DIS设计可以解决因采用存款保险而产生的道德风险问题。 在没有中央银行的情况下，巴拿马应探索替代机制，以建立LOLR设施。2020年7月为解决大流行导致的银行潜在流动性压力而设立的融资机制是暂时的，可以通过商业银行获得。鉴于提供流动性支持的商业银行将带来非常严重的污名化风险，这可能需要公共机构承担LOLR职能。 巴拿马银行监管局（SBP）是巴拿马银行的决议机构；SBP依靠强大的审慎监管来避免银行倒闭并消除薄弱的机构。SBP有权在干预水平不断提高的四个阶段采取行政行动：从任命顾问到任命重组人或管理人出售，重组或合并银行，最终导致银行的强制清算。SBP始终致力于避免强制清算银行，而宁愿及早识别和补救陷入困境的银行。 在过去十年中，几乎没有强制清算；在大流行期间没有银行倒闭。在过去的五年中，只有三次强制清算。清算过程中的恢复通常足以支付优先类别的存款人。行政程序可以延长，向存款人和债权人的付款可能会延迟数月至数年。 自2012年金融部门评估计划（FSAP）和最近的技术援助（TA）任务以来，目前的银行解决方案方法没有改变。自2008年《银行法》通过以来，支撑SBP纠正行动的法律框架，其总体权力和处理银行破产的方法没有改变。 巴拿马当局对目前的决议框架进行了审查，并确定需要改进。SBP在2008年后几年将现行法律制度应用于受银行决议约束的银行的当地经验已经确定了改革现行法律框架的可取性和必要性，以便有更多工具来促进、优化和加快银行决议进程。巴拿马当局已对当前框架进行了审查，并考虑了金融稳定委员会（FSB）金融机构有效决议（KA）的关键属性中规定的国际标准。正如技术说明（TN）中详细说明的那样，当前框架在许多方面与国际标准不兼容。SBP承认这些差距，并已采取措施开始解决这些差距。 SBP已起草立法，以加强银行决议框架并提高对国际标准的遵守程度。该立法旨在解决已查明的差距并加快解决进程。该法律草案已提交经济和财政部长，并仍在审议中。如果该立法得到国民议会的批准，该框架将取代巴拿马现有的银行解决法律框架。 通过改革立法令人鼓舞，应加快；应审查拟议的立法，填补剩余的空白，并解决实施挑战。当前的改革法案不仅应与KAs进行比较，而且还应详细关注在巴拿马银行，金融，法律和司法系统范围内实施新的解决方案工具。将采用的新决议工具，如过桥银行和“保释”决议工具，要求建立机制，在决议期间对破产银行进行资本重组和资助。解决工具要求相关银行具有足够的损失吸收能力（LAC）才能有效工作；因此，有必要为吸收损失的资本水平设定最低要求。这些工具还需要在解决期间提供充足流动性的能力；因此，解决计划将需要解决银行自筹资金的能力，还应考虑临时的公共支持筹资机制。所有银行都应要求恢复计划（对国际许可证银行有量身定制的要求）。 作为改革的一部分，有必要确保决议权力和协调机制充分延伸到复杂的金融集团和跨境银行集团。巴拿马国内系统重要性银行（D - SIB）和区域银行集团具有跨部门所有权，组织和运营结构，这些结构存在复杂的财务和运营相互联系和依赖性。非银行金融实体受制于不同的监管和破产框架。解决机构将需要足够的权力来确保，并且解决计划应涵盖集团实体的关键职能和服务的连续性，这些实体可以包括非银行/非金融实体，以维护金融稳定。必须充分建立决议机构的权力，作用和责任以及决议计划和协调机制。 当局应在当前国内和区域努力的基础上，发展其内部，机构间和跨境协调和沟通机制，以解决银行和危机管理。在机构间和区域一级建立了各种信息共享机制，但当局将需要制定内部危机管理计划，制定针对特定公司的解决计划，努力建立针对特定机构的谅解备忘录，至少规定危机管理和解决信息共享，以及对D - SIBs和区域银行的协调期望。 范围和方法 1.本TN讨论了巴拿马银行系统的早期补救，恢复和解决计划，危机管理和金融安全网要素。TN审查了巴拿马的法律和体制框架，操作以及有序处理银行困境的方法。TN概述了当前金融部门的格局和早期干预，银行解决和清算的机构框架，并讨论了方法的任何发展或变化。TN审查了当局在危机准备和管理方面的安排，包括机构间和跨境协调机制。TN讨论了巴拿马当前的金融安全网，特别是支持有序解决银行机构的机制。 2.TN跟进当局对2012年FSAP和以前的TA任务之后提出的建议的回应。2先前的建议提出了多个需要改进的领域，除其他外，包括对处理银行决议的立法和体制框架进行重大修改，改进，以迅速采取纠正行动措施、解决工具和战略，并需要建立关键的金融安全网要素，即存款保险框架和解决筹资方法。3 3.TN利用各种资源，并植根于适用的国际标准。审查包括对相关立法、政策和程序的分析；并广泛依赖与巴拿马当局的讨论。与SBP的各个部门以及经济和财政部（MEF）的代表举行了会议。与选定的私营部门行为者进行了讨论。本TN不代表对遵守适用国际标准的正式分级评估，例如金融机构有效解决制度的关键属性（关键属性或KA）或国际存款保险公司协会（IADI）有效存款保险制度的核心原则（IADI核心原则）。尽管如此，这些标准仍可作为本说明中提出的审查和建议的参考框架。4 4.代表团对巴拿马当局的出色合作和大力支持表示感谢。此TN总结了FSAP任务在2023年1月17日至30日期间的调查结果以及相关建议。为了支持这些调查结果，巴拿马官员和相关机构的工作人员及时提供了全面的 信息。SBP为FSAP任务投入了大量时间和资源。当局的合作、投入和支持极大地促进了所进行的分析，并受到了赞赏。 金融行业景观 5.Banking institutions domined Panama ’ s financial sector. Banks represent around 90 percent ofPanama ’ s total financial system assets (total assets of the banking system were approximately $1400 billionas of of end - November 2022).在67家受监管的银行机构中，有42家是普通牌照银行（其中2家是国有的），有15家是国际牌照银行（下面讨论普通和国际银行牌照之间的区别）。其余十个实体是外国银行的代表处。 6.一般许可证银行是银行业的主要参与者，而SBP已指定10家一般许可证银行具有系统重要性。通用许可证银行占主导地位；在过去十年中，通用许可证银行在系统总资产中的份额从81% (2013年)增加到88% (截至2022年11月)。排名前十的银行（包括两家国有银行，六家国内银行和四家外国银行）占巴拿马银行业总活动的大部分，并产生了超过三分之二的银行业净利息收入（70％）和贷款（66％）。SBP (D - SIB)采用各种因素(例如，Procedre、大小、复杂性、互联性和可替代性)与国际标准一致。巴拿马D - SIB都是普通许可证银行。这些D - SIB尚未受到任何更高的审慎要求的约束。5 7.根据巴拿马法律，一般和国际许可证银行被授权开展不同的允许活动；持有国际许可证的银行的国内活动受到限制。一般许可证银行从事全面补充支持巴拿马经济和金融体系的传统银行活动和服务。一般许可证银行可以在巴拿马境内外进行存款和发放贷款。国际持牌银行不得从巴拿马个人或实体接受存款或向其发放贷款。尽管禁止在当地开展银行业务，但SBP授权国际持牌银行将存款存入持有普通许可证的银行，并投资巴拿马政府证券。 8.一般牌照银行的资金主要来自存款，而国际牌照银行的资金主要来自其相关的离岸母公司集团。一般许可证银行的总资金包括70％的存款，16％的证券发行，10％的股东资本和3％的其他负债。一般许可证银行的资金状况已经转向越来越依赖国内存款(远离国外存款)。普通牌照银行本地存款占总存款的比重从年的60%大幅提升。 2013年至72％。国际牌照银行的运营依赖于其各自的母公司提供资金。 9.国内存款构成了银行的大部分存款负债，同时 不可忽视的政府股份和外国存款股份。大多数普通许可证银行存款是国内存款（63％），而非巴拿马存款占存款基础的不到四分之一（23％）。按帐户类型划分的本地客户存款的构成为50％的定期存款，30％的储蓄存款和20％的活期存款。政府在国内银行的存款很重要。 10.广大的银行存款都是10000元的小额零售存款6或更少；但大型储户是存款资金的主要来源。存款人的总量（按帐户数量）由余额低于10, 000美元的存款（占存款人基数的9