缓解气候的政策选择 ： 亚太地区的排放交易计划

减缓气候变化的政策选择： 亚太地区的排放交易计划 玛歌·麦克唐纳和伊恩·帕里WP / 24 / 155 货币基金组织工作文件描述了作者正在进行的研究，并发表了这些论文，以引起评论并鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执行董事会或基金组织管理层的观点。 2024JUL IMF工作文件 亚洲及太平洋司和财政事务部 缓解气候的政策选择：Margaux MacDonald和Ian Parry制定的亚太地区排放交易计划* 授权由Nada Choueiri和James Roaf于2024年7月分发 货币基金组织工作文件描述了作者正在进行的研究，并发表了这些论文，以引起评论并鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执行董事会或基金组织管理层的观点。 摘要：全球需要大幅减少排放量，才能使世界走上实现全球温度目标的轨道。鉴于亚太国家在全球排放量中所占的份额越来越大，它们在减排方面发挥着关键作用。本文讨论了减少排放的主要机会和行为对策，以及常用的缓解手段。然后，它考虑了碳定价的关键设计问题，重点是排放交易计划（ETS），描述了克服碳定价障碍的措施，并讨论了与亚太经济体相关的碳定价经验。最后，该文件涵盖了补充政策改革，包括加强缓解手段，公共投资，燃油税改革，绿色产业政策以及支持能源部门的改革。包括ETS在内的碳定价可以成为大多数国家缓解气候变化战略的核心，特别是如果ETS旨在模仿碳税的一些行政和经济吸引力并适当实施的话。 Contents Introduction 全球气温上升，导致与天气相关的自然灾害频率和严重程度增加(阿隆索等人，2021年)。到本世纪中叶，上升的水域加上向低洼地区和沿海城市的迁移将影响亚太地区近10亿人口，沿海特大城市面临被淹没的风险（Nema等人，2015年）。对于太平洋岛国而言，海平面上升构成了生存威胁。在遭受后果的同时，该地区也是。 也是当今全球排放量的主要贡献者。尽管亚洲国家对大气中的大部分现有碳存量并不负责，而且它们的人均排放量比其他地区低，但该地区目前生产了世界上大约一半的二氧化碳(CO2)排放，并包含十个最大温室气体排放国家中的五个(阿隆索等，2021年)。因此，亚洲国家在帮助实现全球温室气体（GHGs）减少25％或50％至2030年所需的最新水平，以将全球变暖限制在2或1.5 ° C的轨道上，同时保持共同但有区别的原则方面发挥着关键作用根据《巴黎协定》（Blac等2023年）正式确定的责任。 为了应对排放量的大幅上升和随之而来的气候威胁，亚太国家越来越多地实施新的政策来支持气候变化减缓战略，包括碳定价和非定价计划。碳定价可能是最有效的缓解手段，并在全球范围内获得势头，尤其是在亚太地区。然而，碳定价的政治并不容易，因为碳定价对能源价格的影响比其他工具更大。这反过来又意味着各种— —也许是政治上有影响力的— —团体的负担更大。虽然有解决这些负担的选择，但决策者很可能需要在碳定价和效率较低但可能更可接受的工具之间取得平衡。还需要协调一致的全球解决方案，以确保气候过渡公正，公平和有序地与特定国家的情况保持一致，其中可能包括优惠和充足的资金以及向发展中国家的技术转让。 本文简要讨论了减少排放的主要机会和行为响应以及常用的缓解手段。然后，它考虑了碳定价的关键设计问题，重点是排放交易计划（ETS）。然后描述了克服碳定价障碍的措施。之后，讨论了其他国家的碳定价经验。最后，该文件涵盖了补充政策改革，包括加强缓解手段，公共投资，燃油税改革，绿色产业政策以及支持能源部门的改革。 在本文中，强调了亚太地区国家的经验。ETS已经在该地区的一些国家存在，包括中国，韩国和新西兰，并且正在考虑或最近在其他几个国家实施，包括印度，印度尼西亚，泰国和越南，而新加坡已经实施了碳税。各国必须相互学习经验，以便设计和实施在行政上实用的计划，并在家庭和企业之间公平分担成本负担的同时，具有最大的减排效益。 缓解基础知识：缓解机会和常用缓解工具 Table 1 provides a classification of the potential opportunities or behavior responses for reducing GHG emissions by keyemissions sector. Responses can be classified as follows: 燃料/输入转换：例如，在发电从煤转变为天然气，从这些燃料转变为可再生能源和核能;在运输从汽油/柴油车辆转变为电动汽车（EV）;在建筑物从天然气/石油转变为电加热。能源/生产效率：例如，将销售转移到更省油的内燃机汽车上；在建筑物中采用更高效的加热/冷却设备，照明和电器；转向生产力更高的畜群。排放捕获：例如，在发电厂和工业烟囱采用碳捕获和储存（CCS）；通过植树造林促进森林碳固存，减少森林砍伐和加强森林管理；在燃料提取地点和垃圾填埋场收集甲烷泄漏。需求响应：例如，减少驾驶，取暖，肉类消费。印度的Mission LiFE提出了可持续生活，这是促进需求响应的政策示例之一。 Table 2 summarizes commonly used miteration instruments, examples of sectors where they apply, along with aclassification of the instruments and the usual ministry responsible for Administration. The instruments include: 碳税：这对化石燃料供应的碳含量或燃料燃烧时的排放（不太常见）征收费用，通常随着时间的推移税率逐渐上 升。 ETS：要求企业对其排放量或较不常见的燃料供应碳含量持有配额，政府限制配额总量，并根据排放承诺随着时间的推移逐步缩减上限-配额/排放价格在交易市场中确定。 Feebate：对排放率高于枢轴点水平的产品或活动应用费用的滑动比例，对排放率低于枢轴点的产品或活动应用费用的滑动比例。 绩效标准：要求企业达到排放率或能源效率标准，但通过信贷交易，它们可以通过从超过标准的企业购买信贷来达不到标准。 清洁技术补贴：对采用清洁技术或燃料的公司或家庭的补贴或税收抵免。 清洁技术任务：规定采用或使用清洁技术的最低要求。 能源税：增加对化石燃料产品或电力的现有（或征收新的）税。 这些工具可以分为定价工具和非定价工具，这种区别是指工具是否为平均公司或家庭的排放定价（碳税，ETS）或不（所有其他工具）。它们也可以分类为规定绝对排放量（ETS），排放或能源效率（性能标准），技术（技术授权）或财政的数量的法规，即规定税率或补贴（所有其他工具）。 监管和财政工具通常分别属于环境/能源和财政部的职权范围。 从纯粹的经济学角度来看，如果综合应用，碳定价可能是最有效的缓解手段。随着碳价格被传递为化石燃料、电力和能源密集型商品的更高价格，它们促进了减少能源使用和转向更清洁能源的全方位行为反应。它还具有成本效益，因为它为减少额外（公制）吨的排放提供了相同的回报，即跨部门和燃料的碳价格-有关缓解成本以及如何将其最小化的概念讨论，请参阅附件1。 定价还可以调动新收入的宝贵来源。 Febates和（可交易的）绩效标准可以经济有效地促进降低特定部门排放强度的全方位行为响应，但（与碳定价不同）它们不会促进需求响应。例如，如果应用于运输部门，它们将鼓励向更清洁的车辆过渡，但不鼓励人们少开车。这些工具并不能提高收入。 清洁技术补贴和授权促进了更小范围的行为反应，以减少排放强度。例如，可再生能源发电的激励措施并没有促进从煤炭向天然气发电的转变，也没有促进从这些燃料向核能的转变。 ETS的关键设计问题 A.管理和覆盖范围 ETS通常在下游应用于电力和工业部门的大型排放公司。公司必须提交有关其排放量的年度报告，并且一旦经过认可的第三方验证，他们必须获得足够数量的配额来涵盖这些排放量。在完全合规的情况下，排放总量等于政府确定的排放配额上限。津贴可以免费提供给公司，也可以由政府拍卖，或者（最常见的是）两者的某种组合。可能需要足够的处罚来阻止不遵守规定，并且存在实际排放量超过上限的风险，也许处罚是基于现行配额价格乘以报告排放量和配额持有量之间的差额的倍数。一旦实施，对ETS规则的更改往往需要对法规和立法进行更改，这可能涉及漫长的通知和咨询过程。 One possible reason for a下游focus in ETS is that they extend pre - existing regulations for local pollution by regulatedentities (firms and plants). Another might be pressure for free allowance allocation 对烟囱的排放定价会奖励电力和工业部门的所有缓解措施，包括减少过程排放（例如，在用石灰石制造水泥期间）和可能采用CCS（而化石燃料供应的碳税需要补充支付计划来解决后者的反应）。 同时，关注下游排放和交易市场也有一些弊端： 监测排放：需要新的能力来监测下游排放，例如，通过要求公司在烟囱中安装连续排放监测系统或监测其燃料输入并应用排放因子；监测交易市场：还需要有能力监督津贴登记处和市场交易；小型排放者豁免：为了限制行政负担（考虑到整个经济中的大多数公司都使用一些化石燃料），小型排放者被排除在ETS之外，尽管它们在整个行业的排放中所占的份额并不大。 另一种可能性是将ETS中游应用于燃料供应商，在这些供应商中，公司已经监控了其产量，并且可以通过应用不同燃料的排放因子来轻松推断排放量-中游应用是碳税的标准。实际上，ETS需要在中途应用，以覆盖运输和建筑燃料供应商，尽管这重复了收集道路燃料消费税的现有能力。ETS也可以应用于上游的甲烷排放采掘（例如，煤炭开采），但这同样会重复这些公司的财政制度管理，并要求公司自我报告排放量。目前，农业部门的定价可能不切实际，因为不监测农场水平的排放，而且很大一部分农业可能在非正规部门。 B.应对价格波动 ETS提供了排放量的确定性，排放量由上限确定，但配额的价格随市场条件而变化（例如燃料价格的变化以及清洁技术的可用性和成本）。 相反，碳税可以为排放价格（税率）提供确定性，但排放将随市场条件而变化。 如果政策制定者希望在未来一年实现排放目标，并且政策制定者可以通过适当设定排放上限来确保（可能具有法律约束力的）特定年份的排放承诺。但价格的不确定性会阻碍清洁技术的私人创新和采用，特别是那些前期成本较高的技术（例如，可再生能源工厂）和长期减排。事实上，到目前为止，ETS计划已经显示出显著的价格波动(图1)。 C.与重叠仪器的兼容性 ETS需要设计为与清洁技术和能源效率政策等重叠的工具兼容-后者的工具可能是缓解战略的重要元素，以提高整体可接受性或推进低碳技术。如果将这些重叠的政策叠加在纯ETS之上，则它们会降低排放价格，但不会降低排放（由ETS上限确定）。然而，以底价支撑ETS可以提高兼容性-在价格底价约束的情况下（使其表现得更像碳税），重叠的工具将导致配额从系统中删除，从而降低排放。或者，未来ETS排放上限的顺序可以随着时间的推移而收紧，以解决重叠仪器的影响。年）。 在某些情况下，ETS可能会起到后盾的作用，其中缓解政策的主要重点是监管或财政方法。例如，尽管这些政策的绝对排放影响不确定，但加利福尼亚州对发电，车辆排放率标准和能源效率要求的可再生要求（例如，排放量将随驾驶新车和二手车的数量而变化）- ETS确保实现减排，而不管这些法规的效果如何。同时，ETS下的底价可以保持来自系统的稳健价格信号。然而，从经济效率的角度来看，最好是让ETS发挥核心作用，如果需要，在运输和建筑等难以减弱