欧盟的大国与地区政策2023

欧盟的大国和地区政策（2023） 总第3期 复旦大学中欧关系研究中心上海欧洲学会2024年4月 申明 （1）本报告由复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心和上海欧洲学会共同发布。（2）本报告内容只代表作者观点，不代表上述机构观点。（3）作者和上述机构拥有本报告全部知识产权，未经同意，请勿转载和发表。 联系方式：jianjunbo@fudan.edu.cn，peteryang@sies.org.cn 目录 前言……………………………………………………………………042023年欧盟的中国政策………………………………………………062023年欧盟的美国政策………………………………………………122023年欧盟的俄罗斯政策……………………………………………162023年欧盟的印度政策………………………………………………192023年欧盟的日本政策………………………………………………242023年欧盟的东盟政策………………………………………………282023年欧盟的中东政策………………………………………………322023年欧盟的非洲政策………………………………………………362023年欧盟的拉美政策………………………………………………41 前言 近些年来，欧盟在维护跨大西洋同盟基础上，对非西方世界的关注日益重视，这由它对自身国际战略地位的重新定位及国际局势的变迁所带来的挑战所决定。从国际格局来看，非西方世界的整体性崛起不仅给欧盟带来日益强大的经济竞争压力，也给它带来需要借助非西方世界壮大自身，实现战略自主目标的动力。 在此背景下，2023年欧盟的大国和地区政策主要围绕两个目标而展开，一是为了应对俄乌冲突所带来的各方面挑战，二是为了充分提升自主性而加强对其他地区的介入或提升相互关系。为了前一个目标，2023年欧盟和美国拜登政府继续在援助乌克兰以抵制俄罗斯方面加强了合作，尽管双方援乌意愿有所下降；另外，双方在如何促进美西方产业链韧性方面开展了大量合作，尤其包括在贸易和技术理事会（TTC）中的协调。双方还在印太地区开展了防务合作，包括共同实施有针对性的军事演习，等等。当然，欧盟不仅通过跨大西洋同盟关系以应对俄乌冲突，也通过加强与非西方世界的合作来降低因俄乌冲突所导致的本土能源持续短缺及相关困境，譬如与非洲能源富有国家阿尔及利亚等所开展的化石能源和新能源开发的合作。 为了后一个目标，欧盟进一步积极加强和全球南方国家的多领域合作关系，这包括与拉美和东盟等地区的自贸协定谈判，和印度所加强的在防务、经贸和政治领域的合作，以及在非洲开拓新的矿石生产以应对所谓原材料供应链安全的合作，等等。不过与中国的关系不能视作欧盟与全球南方关系的一部分，尽管中国当然属于全球南方，但欧盟的全球南方政策的本质是为了拉拢后者而应对它所认为的与来自包括中国在内的一些国家的地缘政治竞争。 总之，与前一年类似，2023年欧盟的大国和地区政策是为了应对眼前俄乌冲突所带来的安全威胁，以及为了长远上获得战略自主，在这短期目标和长期目标之外，其他各种努力主要是为了促进欧盟经济的复苏。 然而，欧盟尽管能将其大国和地区政策清晰地汇聚为上述两大或三大目标，但如何推进具体的对外行动有时存在内部争议。最为明显的案例是2023年发生的巴以冲突，在如何处理这一问题上，欧盟不同机构、不同成员国乃至同一国家 不同政党之间都存在鲜明的立场差距。这种内部立场差距还体现在其对美、对华、对俄和对拉丁美洲等政策之上。 显然，基于政府间主义的欧盟对外政策会始终受制于不同成员国和不同机构间立场差距的制约，这反映了欧盟机构权限的混乱、成员国利益和价值观偏好的巨大差异、欧盟决策机制的强大限制，以及欧盟内部统一的战略文化的相对缺失。 在可见的未来，除了为欧洲市场寻求机会外，欧盟的大国和地区政策依然会围绕解决俄乌冲突及其各类外溢问题和提升战略自主地位而展开。但无论如何，它终将在巩固欧美同盟关系、拉拢全球南方、及应对它所定义的游离在西方和全球南方之外的中国、俄罗斯和其他少数国家这三者之间，需要找到一个恰当的平衡点。考虑到内部复杂的偏好和决策机制等各种因素的影响，这一任务将会给欧盟对外政策带来持续的挑战。 上海欧洲学会秘书长杨海峰 复旦大学中欧关系研究中心副主任简军波 2023年欧盟的中国政策 龙静 上海国际问题研究院欧洲研究中心副主任 2023年是中欧领导人会晤机制建立25周年和中欧建立全面战略伙伴关系20周年。在中方防疫政策做出重大调整后，中欧之间政治互动频繁，不同层级和领域的对话机制得到线下恢复。例如，中欧之间先后举办了第二次中欧数字领域高层对话、第六次中欧海洋综合管理高级别对话、第十次中欧经贸高层对话和第十二轮中欧高级别战略对话等。当然，备受关注的当属12月7日在北京召开的第二十四次中国-欧盟领导人会晤。这是欧洲理事会主席米歇尔和欧盟委员会主席冯德莱恩这两位欧盟重要领导人物自2019年上任后首次共同赴华，与中方领导人举行线下当面会晤。 与此同时，中欧之间的摩擦和分歧并未得到有效弥合。2023年3月，欧盟委员会主席冯德莱恩在访华前有关中国的公开演讲中首次提出了“去风险”一词，并以此为借口继续不断丰富政策工具箱。年内，欧洲议会通过了《反经济胁迫工具法案》，欧盟委员会发布了一份保护关键技术的清单，还发起了对中国电动汽车的反补贴调查。同时，欧盟在多种场合表达对与中国在乌克兰问题上所持立场的不满。可见，中欧关系在过去一年里没有完全走出较为负面的气氛，尚未回归到“全面战略合作伙伴”应该包含的实质关系。 从经济关系来看，双边贸易额出现下滑迹象。根据欧盟最新发布的季度性统计数据，2023年第三季度欧盟从中国进口较2022年第一季度下降了2.2%，对华出口下降了0.9%。这与2022年中欧贸易额猛增23%形成了巨大反差。这一现象背后原因复杂，原因之一是欧盟经济深受乌克兰危机引发的负面影响，而中国则处于疫后经济的恢复阶段，双方均出现消费疲软、需求收缩的现象。原因之二则是欧盟以“去风险”为名，对华采取高科技产品限制出口、转移部分产业链、推进关键原材料供应多元化等举措逐步发挥了一定的效应。 2024年对于欧盟对华战略的制订与推进而言，将是关键一年。欧盟将举行重要的欧洲议会选举，并随之产生新一届欧盟机构的领导。即将卸任的 欧盟委员会和议会将在对华战略方面留下怎样的政治遗产，新一届欧盟领导是否会延续既往对华定位与政策原则，还是有所调整？长期化复杂化的地缘冲突是否会进一步干扰中欧关系，都将在2024年内逐步显现答案。 一、2023年欧盟的对华战略的主要新特征 第一，欧盟对华的行动能力不断增强。曾经，欧盟多次批评中国与中东欧国家之间的合作机制有“分而治之”之嫌，并不断呼吁27个成员国应该在对华政策上保持与欧盟机构一致，侧面反映出欧盟在包括对华政策的外交领域依然处于一体化程度较弱的水平。然而，欧盟的外交能力在近年得到快速提升，具体表现为：拥有更高的决策效率，对外发出更统一的声音，产生辐射范围更大的影响。近年来，欧盟各类以防华遏华为目的的政策工具以前所未有的速度完成了从起草、发布到通过、生效的过程。个别国家的反对意见也往往能够通过欧盟内部更趋交易性的外交协商得到解决。这些以法案为形式的政策工具不仅将对中欧政治与经贸关系造成直接且深远的影响，甚至还可能对其他地区或国家的对华经贸关系产生辐射影响。 第二，欧方对华战略中“极化”思维、“地缘政治”思维等传统政治思维强势回归。过去，欧盟强调多边主义，反对我方提出的“多极化”发展趋势。但当前，欧方不仅承认此国际格局的发展态势，更认为自身通过乌克兰危机也成为了当今地缘政治中的“一极”。正如博雷利访问中国时候强调的，欧盟已渐渐从过去的国际贸易力量、世界经济力量升级成为地缘政治力量。在此认知上，欧盟高度关注中美关系的起伏变化，尤为担心自己在大国互动中处于“缺位”状态，迫切期待中欧峰会能够在年底顺利召开，借此与中美最高领导人的旧金山会晤达成平衡。欧盟对华战略中出现了一对不容忽视的矛盾：一方面，欧方不断对中方强调，不应该通过别国家（美国）来看待欧盟，欧盟的对华战略是独立的，基于自身利益的，有别于美国的；但是另一方面，欧盟近年来开启或加强了与美国盟友一系列涉及中国的沟通协调机制，例如涉华对话机制、欧盟-美国贸易和技术委员会、G7、北约峰会、美欧峰会等，通过双边和小多边机制不断加强遏华政策工具的交流与协调。同时，传统的地缘政治思维也在欧盟内部得到强势回归。欧盟委员会主席冯德莱恩上任伊始就曾宣布本届欧盟是一个“地缘政治委员会”。尤其是在乌克兰危机升级后，欧盟更是认为中欧已经由于乌克兰危机成为地缘政治利益相互冲突的对立方，不再认可中国长期强调的“中欧之间没有地缘政治矛盾， 没有根本利害冲突”的说法。 第三，欧方不断弱化中欧关系中的双边议题，使得中欧关系的双边属性遭受侵蚀。中欧关系一直都是多层次、多维度和多领域的，双方交流、协商与合作往往超过双边范畴，具有更加深远的地区和国际影响。但是中欧双边维度的关系永远是中欧关系的基石和动力之源。当前，中欧双边层面上虽然各类对话机制都基本得到了恢复，但是很多问题并未找到妥善解决的方案，反而陷入了死胡同。例如，经贸领域，一方面，欧盟抱怨巨额贸易逆差难以改变，另一方面却在高科技领域不断加大出口限制力度。另一方面，欧盟将中国视为制度性对手，认为意识形态、价值观和政治制度上的差距难以逾越、无法改变，在此认知上对华合作的政治意愿不断减退，将绿色能源、互联互通等都逐步排除在合作之外，把合作范围收窄到气候变化等有限的全球治理领域。从近期中欧较为频繁的官方互动来看，欧方更希望与中国对话的是乌克兰危机和巴以冲突，对中方提出更加具体的要求，但是对于欧方发起的对中国电动汽车的反补贴调查等有损中欧双边经贸关系的问题却缺乏化解意愿。欧方眼中的“中欧合作点”不断从双方共同关切的领域向美欧自身引爆的地区冲突转移，并借“影响中欧关系前景”之说逼迫中国更深程度地卷入上述问题。欧方对中欧领导人峰会的期待也更多是为了体现自身在大国博弈中的国际地位，对解开双边关系困境的意愿并不强烈，与中国对中欧峰会的期待存在巨大“错位”。 第四，欧盟对华战略的理念和目标与欧盟整体外交战略日益融合，成为推动欧盟全球战略部署的动力之一。近年来，欧盟高度重视同非洲、东南亚各国及地区组织发展和提升经贸及政治关系。2022年2月，欧盟-非盟召开第六次领导人峰会，强化伙伴关系，欧方宣布总价1500亿欧元的对非投资计划。2022年底，欧盟与东盟首次召开峰会，双方将关系提升为战略伙伴关系。2023年9月，欧盟又支持并参与了美国倡导建立的“印欧经济走廊”（IMEC）。这些外交动向背后的战略考虑，不仅仅是看好上述新兴经济体的市场发展潜力，更是希望通过与上述地区建立新的产业链和供应链，减少对中欧经贸关系的依赖，甚至实现替代，是欧方对华“去风险”战略在其全球战略中的具体推进和落实。 二、2024年欧盟对华战略的展望 2024年将依然是一个变乱交织，充满不确定性的年份。要增强国际政治的稳定性，激发世界经济的可持续发展，需要中欧双方的携手努力，尤其是欧方对华战略的调整，为改善中欧关系释放出更大诚意和动力。 首先，为双边层面的问题解决做出更大努力。双边经贸关系是决定中欧关系能否稳定友好发展的基础。只有解决好目前面临的问题，合理界定特定产业“去风险”的范围和程度，双方共同营造开放、公平、友善的营商环境，积极正面地看待中欧经贸相互依存关系，才能为中欧更大领域更深层次的合作夯实基础。 其次，将关注点从“差异”转向“共性”。在不同的政治体制、发展模式和价值标准中挖掘、界定和巩固具有共识的内容，扩大相关合作。习近平总书记提出“全人类共同价值”，和欧洲倡导的价值理念有诸多重合，可以具化为合作空间。例如中欧两大世界力量都尤为关注气候变化、环境保护、全球性贫困、不平等与歧视、恐怖主义袭击、全球公共卫生等一系列全球性议题，并各自设定了愿景目标和发展战略。但是，这些全球性议题的解决不能仅靠一个国家，而是需要国际社会的