探索数字公共基础设施的不同融资模式及其重要性

探索数字公共基础设施的不同融资模式及其重要性 关键点 • 尽管数字公共基础设施(DPI)部署的实例日益增加，但关于不同DPI的融资情况以及实施DPI的实际成本几乎没有公开信息。• DPI的融资是一个复杂的问题，涉及对公共政策目标、运营、利益相关者管理以及治理的决策。• 利用政策优先级别的三个关键要素的策略三角形框架可以用来理解DPI的融资：公共价值、运营可行性和支持或政治可行性。• 关于DPI融资的政策讨论应包括DPI的资本成本和运营成本。• G20应构建关于DPI融资模式的知能库，包括为低收入国家融资DPI，并鼓励各国接受不同融资选择的接受。 大卫·伊夫斯，英国伦敦大学学院创新与公共目的研究所数字政府副教授，曼西·凯迪亚，印度国际经济关系研究委员会高级研究员。 1. 引言 数字公共基础设施（DPI）是一个为服务构建的新概念模型，如身份、货币交易、凭据管理以及数据交换等，这些服务对于在数字时代参与社会和市场至关重要。1在适当的治理和融资下，DPIs 可以改善“了解你的客户”规定，促进对私人和公共服务的获取，并提高获取银行和金融服务的机会。在COVID-19大流行期间，拥有DPIs的国家能够迅速、高效且降低泄露风险地将资金直接存入目标人群的银行账户。2全球各国对深度贫困指数（DPI）表现出显著的日益增长的兴趣。其组成部分的采用和融资既带来风险也蕴藏机遇。 DPIs包含两个关键概念要素。作为基础设施，它们通过可互操作的社会规模程序，打破了设计和实施数字解决方案的孤岛式方法，将创新和竞争转向其上发生的活动。例如，单一的电网通过标准化电压和电流，消除了电力输送方面的竞争，但在使用电力的物品（如家电）方面创造了庞大的竞争市场。作为公共基础设施，DPIs优先考虑接入和包容性，而非利润，这与世界上许多地区的电力和水资源供应方式相似。 由于DPIs结合了软件、标准和政策，它们比其物理基础设施对应物更容易被各国复制和采用。例如，模块化开源身份平台是一个数字公共产品。3由印度本土的数字身份计划——Aadhaar 演变而来 © 2024 亚洲发展银行学院ISSN 2411-6734DOI: https://doi.org/10.56506/VYDL5566 这项工作依照以下许可协议发布：知识共享署名许可证非商业性-相同方式4.0国际许可证。 任何成功的政策都应包含以下三个方面：（i）公共利益；（ii）操作可行性，包括财务、法律、技术和管理方面的可行性；以及（iii）支持或政治可行性。因此，作为操作可行性核心组成部分的融资不能与公共利益或DPI（数字支付接口）的主要目标分开。重要的是，即使是类似的DPI也不一定是为了相同的目標或公共利益而构思的。例如，两个可比较的数字支付DPI——印度的统一支付接口（UPI）和巴西的Pix——是为不同的主要目标而构思的。对于UPI，其目标是加速数字支付的采用并解决金融排斥问题；而Pix则是为了催化数字支付市场的竞争和创新。在操作上，UPI由银行联盟资助和支持，而Pix则由巴西中央银行（Banco Central do Brasil）资助和支持。尽管目前UPI对所有用户类别免费，但Pix对商户交易收取交易费。这两种不同的融资模式与特定的声明目标相一致——一种由行业协会领导，允许私营部门参与以改善金融包容性；另一种由政府强制执行，使用交易费模式来提高市场参与度和竞争（图1）。 (作为全球领先的深度包检测设备提供商), 正在多个国家实施，包括斯里兰卡、埃塞俄比亚、摩洛哥、菲律宾、几内亚和多哥。4 考虑到这种新型基础设施的迅速传播，DPI（深度包检测）的融资问题正在迅速成为一个复杂的问题，涵盖了目标、运营、利益相关者管理和治理等方面的问题。重要的是，融资不仅仅与初始资本相关，还与维护和升级系统的持续成本相关。在整个生命周期中，投资比DPI的设立所需的资金更为关键，而这些资金由政府、多边组织和慈善机构提供，可以轻松获得。确实，虽然可以从前期的基础设施项目中吸取重要经验，但也可能存在局限。软件并不总是遵循高前期资本成本和（相对）低持续运营费用的原则。恰恰相反，确保持续的互操作性、应对网络威胁和管理增加的采用率和规模可能导致运营成本超过资本成本。 2. DPIs（数字优先介入）的融资框架 通过学者Mark Moore提出的政策设计和分析战略三角概念框架，可以探索为DPIs融资的途径。5该框架建议三个关键组成部分： 存在一种第三种融资模式，即政府主导初始资本以及DPI生命周期中的资金。例如，自2009年推出以来，Aadhaar完全由政府资助。 政府资金可以包括多边贷款或双边援助。许多由包容性增长和改善公共服务交付的核心价值驱动的数字身份DPI（数字身份平台），无论是从接入还是效率方面来看，都落在这个资金类别之中。多哥和摩洛哥的数字身份DPI得到了世界银行的资助，而印度则为斯里兰卡的数字身份计划提供了融资支持。慈善组织也是资金来源之一。资金来源的多样性使得情况变得复杂，其中许多资金来源是不可持续的。 适合满足既定目标，并与当地资源可用性和制度能力相一致。对于G20来说，建立对不同融资模式和其背景的理解，以帮助导航对援助计划、贸易政策和全球治理框架的影响，这一点非常重要。 全球治理：已存在DPIs跨境链接的例子。例如，泰国Prompt Pay现在已与六个国家的跨境支付相连。6并且将印度的UPI与新加坡的PayNow进行连接。7数字身份的互操作性也在考虑之中，例如欧盟的数字身份钱包和非洲联盟的数字身份框架，以及澳大利亚与新加坡以及澳大利亚与英国的双边协议。8这将需要超越系统技术层级的协调，包括隐私和数据共享的法律框架、金融部门监管，以及最重要的，不同国家政府和私营部门实体之间的成本分摊模式。 根据战略协同框架，目标定义了融资选择（或者，更令人担忧的是，融资选择可能会重新定义目标），这反过来又为帮助构建支持和政治意愿的治理框架提供了信息。即使涉及初步的财政权衡或市场效率，政府融资将更加专注于包容性的目标。另一方面，交易感模型将更多地关注建立市场强度。这些替代融资模式需要在目标和预期的权衡中进行理解。所有类型的融资模式都需要治理框架来防止寻租、反竞争行为、垄断和消费者保护，这与其他可互操作的网络非常相似。对于涉及私营部门参与和行业联盟的模型，适当的监管监督是必要的。对于政府项目，定期的成效评估可以创建反馈循环以加强体系。 贸易政策：关于贸易政策，重要的是要认识到哪些DPIs的金融模式会被视为合法的政府行为，哪些将被视为干预影响G20国家间贸易和商业的领域，或者违反现有的国际贸易规范。 援助：随着更多国家实施DPIs，关于融资的最佳实践将成为G20援助机构可以利用的输入，以设计支持DPI运营可持续性和受援国政策目标的支持性融资计划。 第三部分：G20的作用 4. 为融资DPIs考虑的关键因素 目前，在成熟经济体中，构建数字基础设施的主导模式完全基于私人供应。数字优先权（DPI）的概念，在新兴市场中被率先提出，代表了数字时代新的服务供应模式，其核心主题是包容性增长。如战略对齐框架中所讨论的，DPIs的运营可行性，包括融资，由一系列目标所引导。这也导致了各种资金来源和模式的产生，这些模式最为有效。 尽管DPI部署的实例不断增加，但对于实施DPI以识别、支付或数据交换的成本，公开可用的估计很难找到。根据利益相关者的估计，数字身份计划的平均成本被认为大约是每人1美元。9成本然而，根据人口规模的不同而有所差异，各国 因此，关于DPI融资的指南可以考虑： 在规模经济带来的固定成本分摊，从而降低平均成本的情况下，更大的人口从中受益。关键的是，在可以定位资金估计的地方，它们通常排除了运营方面，如人力资源成本，这可能是相当大的。新项目与在现有系统之上构建的项目之间也可能出现成本差异。例如，在拉丁美洲的一些国家，一些项目仅通过利用现有的民事登记系统来构建身份验证方面，而在印度，Aadhaar项目是一个绿地项目（脚注9）。这反映了在许多非洲国家发生的情况，这些国家也可能成为绿地。这些细微差别影响着融资模式。 i. 将战略框架应用于确定最合适的融资来源。并非所有 DPI 都需要以类似的方式融资或资金支持。ii. 将 DPI 的融资来源和融资模式与治理框架以及政府在其中的角色联系起来。iii. 强调初始资本和运营维护成本的融资。iv. 探索 DPI 货币化和财务可行性的可能性，在可能的情况下。 5. G20建议 DPI成本使数字支付成为可能，据报道该成本要低得多。包括印度、巴西和泰国在内的许多国家，都在现有的即时支付基础设施上建立了他们的互操作性数字支付系统。10根据受访方的说法，设立Pix的资本成本仅为约2000 融资模式不仅对于启动数字普惠金融（DPI）至关重要，而且对于其可持续使用和成功实现目标也是不可或缺的。我们向G20的建议集中在需要更多信息和透明度，以及在DPI的融资、与其治理和良好实践的联系方面，无论是在国内还是全球层面。 万美元，不包括数个支持性操作的成本。相比之下，PromptPay的估算成本为1亿美元，用于建立每秒200笔交易的基础容量。升级和维护的成本信息未提供。11 构建一个仓库，涵盖DPIs的金融规模和融资模式 任何旨在记录DPI融资成本的尝试，应强调终身成本而非一次性资本成本。这将有助于全面了解成本，并促进国家间的成本基准比较。此外，各国对其DPI的政策目标不同，这将导致不同的融资模式和成本容忍度。此外，各国对DPI的目标可能演变和转移。融资模式将在适应DPI的新目标和变化目标中扮演非常重要的角色。 建立一个针对不同数字支付接口（DPIs）所需融资量的数据库将有助于各国，特别是低收入国家，更好地规划DPI的部署。所需融资的量也将决定这种资本风险是否可以被私营部门承担，或者必须由政府提供。除了资金量，还需收集并使有关不同融资模型类型及其成本的资料在知识库中可用。这还应包括基于费用的模型示例（如果有的话），以及DPIs在规模上实现自我可持续的可能性。各国可以借鉴现有部署经验，并适应其当地环境。 最后，虽然由公共利益驱动，融资模式也对治理模式和监管监督产生影响，这些因素有助于建立信任和支持。通常，政府主导的DPI融资在行政上并不独立，这影响了预算分配和绩效。同样，对于私营部门或行业主导的模式，监管监督是必要的，以防止供应商锁定、竞争减少和对消费者造成伤害。在融资模式的知识库中，关于治理框架的相关讨论是重要的。 关注低收入国家的数字优先投资（DPIs）融资 较小和低收入国家可能无法承担在DPI上的投资。可以通过一个提供能力框架和获取途径的融资模式数据库提供援助。 尊重与各国公共目标相关的融资模式差异。 技术构建模块。一些国家也需要明确的财政支持，正如目前由多边机构和慈善组织提供的那样。许多低收入国家人口规模也较小，这使得数字优先投资（DPI）的可行性降低。在东加勒比地区，南共同市场（MERCOSUR）和南非发展共同体（SADC）共享的基础设施模式可能是一条更好的前进道路，以实现规模化和分摊成本。共享DPI部署的融资也必须成为存储库的一部分。 各国认识到每个国家在政策目标和融资选择上的差异非常重要。在某些国家，DPIs可能由私营部门引领，在另一些国家则由政府补贴，而在第三个国家则完全由政府驱动。这些选择很可能是受国内韧性因素驱动，必须在全球讨论和谈判中本着公平感接受和处理。汇集融资模式的例子以及它们被部署的背景，将有助于更好地理解和接受各种融资模式，并防止偏好极化的发生。 参考文献 Eaves, D., and J. Sandman. 2023. What Is Digital Public Infrastructure? UCLIIPP Blog. April.https://medium.com/iipp-blog/what- is-digital-public-infrastructure-6fbfa74f2f8c(访问日期：2023年4月10