2024年财政政策探析：总量扩张，中央加力

谭卓招商银行研究院总经理助理：0755-83167787：zhuotan@cmbchina.com ■《政府工作报告》要求积极的财政政策“适度加力，提质增效”，结合年初财政预算安排推演，今年财政政策在总量上力度边际扩张，结构上中央政府加强发力，同时注重提升政策和资金效能，优化政策工具组合，意在更好地平衡“稳增长”和“防风险”双重目标。 ■总量空间上，立场更加积极。目标赤字与新增专项债合计较上年增加2,800亿，总规模达7.96万亿；再考虑1万亿超长期特别国债，跨期结转及跨账本调入资金2.1万亿，中等口径实际赤字规模超11万亿，实际赤字率达8.2%，较去年上升1.2pct（2.2万亿），成为“稳增长”的重要支撑。若未来经济修复不及预期，财政政策仍有可能参照去年，相机抉择、渐进加力。 李媛机构客户部财政金融部总经理：010-59049012：crystal-li@cmbchina.com ■发力结构上，中央更加主动。目前地方政府财政压力仍大，但中央政府加杠杆空间充足。从今年预算安排看，财政继续优化央地债务结构，一是中央赤字占比进一步提升，二是中央再度加大对地方转移支付力度。此外，未来几年将连续发行超长期特别国债，今年先发行1万亿，预计累计发行量或达5-10万亿，发行期限或以30年为主；中央发行，央地使用，中央还本付息。 刘阳招商银行研究院宏观研究员：0755-83085255：lyldd@cmbchina.com ■提升效能方面，重在优化收支工具组合，扩大政府支出乘数。在收入端，稳定宏观税负，提高减税降费精准性和可持续性。在支出端，一是积极扩大有效投资，包括增加中央预算内投资规模、支持设备更新改造、放宽专项债用途以及稳定扩大民间投资等。二是促进居民消费，今年政府财政补贴或拉动增量消费2,500-4,000亿。三是优化支出结构，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，严控一般性支出。 ■目前财政政策的目标之一是防范化解地方债务风险，注重标本兼治，即短期化解措施与长期制度建设相结合。短期看，今年将进一步落实推进一揽子化债方案。重点在于积极动用财政、金融、企业资源等化解存量风险，同时规范举债方式及用途，严控增量风险。长期看，一方面是健全风险防控长效机制，另一方面是谋划新一轮财税体制改革。 刘磊机构客户部机构产品经理：010-59049021：leil@cmbchina.com 目录 一、政策总量：更加积极.............................................................................1二、结构特征：中央加力.............................................................................3（一）地方政府财政压力仍大.......................................................................3（二）中央政府加杠杆空间充足.....................................................................4（三）中央积极发力...............................................................................4三、提升效能：优化工具，扩大乘数...................................................................6（一）收入端：提高减税降费精准性和可持续性.......................................................6（二）支出端：扩投资、促消费、调结构.............................................................7四、防范风险：标本兼治............................................................................10 图目录 图1：今年目标赤字率持平去年初..................................................................1图2：今年中等口径实际赤字率明显提升............................................................1图3：今年财政通过多渠道筹集到超11万亿资金.....................................................2图4：债券融资和使用结转结余是财力重要来源......................................................3图5：去年12月及今年1月PSL净投放5,000亿.....................................................3图6：土地和房地产相关收入占比趋势下降..........................................................3图7：地方政府债务负担依然较重..................................................................3图8：中国中央政府杠杆率较低....................................................................4图9：中央政府债务占比较低......................................................................4图10：中央赤字占比继续提升.....................................................................5图11：中央对地方转移支付力度趋势性加大.........................................................5图12：超长期限国债发行以30年期为主............................................................6图13：1季度国债发行明显靠前....................................................................6图14：我国宏观税负趋势下降.....................................................................7图15：减税降费将更加追求效能提升...............................................................7图16：今年中央预算内资金增加200亿至7,000亿...................................................8图17：工业、农业设备投资占全行业比重超80%......................................................8图18：新增专项债投向十大领域...................................................................9图19：一季度新增专项债发行偏慢.................................................................9图20：民间投资活力有望增强....................................................................10图21：公共财政保障民生等重点领域支出强度......................................................10图22：今年或发行特殊再融资债券0.5-1万亿......................................................11图23：今年城投债净融资规模或进一步减少........................................................11图24：地方政府支出占比超8成..................................................................11图25：我国税收结构以间接税为主................................................................11 2024年我国经济增长目标设定为“5%左右”，这一目标的实现难度相较上年进一步上升，需要各项政策积极进取、协同发力，尤其是要突出财政政策特别是中央财政在宏观调控中的主导地位。《政府工作报告》要求积极的财政政策“适度加力，提质增效”，结合年初财政预算安排推演，今年财政政策在总量上力度边际扩张，结构上中央政府加强发力，同时注重提升政策和资金效能，优化政策工具组合，意在更好地平衡“稳增长”和“防风险”双重目标。 一、政策总量：更加积极 从预算安排看，今年目标赤字率为3.0%，与去年初持平，对应的赤字规模为4.06万亿，较去年初增加1,800亿（图1）。但去年4季度中央财政增发1万亿国债1，赤字规模扩张至4.88万亿，赤字率由年初的3.0%提升至3.8%。表面上看，今年目标赤字率与赤字规模相较去年全年均显著下降。但实际上，去年增发的1万亿国债中有5,000亿结转至今年使用，这将推升今年目标赤字率约0.4pct，同时降低去年赤字率0.4pct，使得二者持平于3.4%。此外，今年新增专项债限额3.9万亿，较去年提升1,000亿。因此，今年财政政策的总体安排，既保证了支出强度和投资力度，又体现了财政可持续性的要求。 资料来源：Wind、招商银行研究院 注：2020年不设置经济增长目标，中等口径实际赤字率8.6%资料来源：Wind、招商银行研究院 相较目标赤字，今年财政实际收支差额显著扩张，反映财政政策总量上更加积极。中等口径下2，今年将发行1万亿超长期特别国债，以及财政跨期结转、跨账本调度资金约2.1万亿，实际赤字规模3超11万亿，较去年增加2.2万亿；实际赤字率达8.2%，较去年上升1.2pct（图2）。进一步拆分，今年财政多渠道筹集到的超11万亿资金中（图3），8.96万亿来自于债券发行（净融资），包括国债、地方新增一般债、地方新增专项债、超长期特别国债； 3中等口径实际赤字规模=（全国一般公共预算支出-全国一般公共预算收入）+（全国政府性基金支出-全国政府性基金收入）=赤字规模+新增专项债+结转结余及调入资金+特别国债（如有），2024年这一数据根据年初财政预算计算得到，往年数据则是实际发生值。 2,800亿来自于国有资本经营预算4；2,500亿来自于中央预算稳定调节基金；1.6万亿来自于央地结转结余资金，其中约0.75万亿来自于去年增发的1万亿国债。从历史数据看，债券融资和使用结转结余是财政筹集财力最重要的来源，二者合计占中等口径实际赤字规模的比重超90%（图4）。值得注意的是，国有资本经营利润也是财力的重要补充，可盘活存量以及加强上缴，如2022年央行上缴利润1.1万亿。 从实际执行的角度，年内财政仍有可能相机加力。回顾过往，财政年中加力的方式主要有两类，一是年初安排加量加速执行，如2022年大规模留抵退税2.46万亿，较年初安排增加约1万