【 EBI 】评估 PSD2 教授权限与监管策略

EBI工作文件系列 Daniel Fo à & Antonio Davola2024 - 164号评估PSD2下的授权制度13/02/2024 欧洲银行研究所 总部设在法兰克福的欧洲银行研究所是一个国际银行研究中心，由欧洲杰出的学术机构的合资企业产生，这些机构决定分享和协调其承诺并组织其研究活动，以提供最高质量的法律，欧洲银行监管、银行监管和银行决议领域的经济和会计研究。欧洲银行研究所的结构旨在促进学者，监管机构，监管机构，行业代表和顾问之间的对话，从法律，经济和任何其他相关角度对金融机构和金融市场进行监管和监督。EBI的学术成员如下： 1.University van Amsterdam,阿姆斯特丹,荷兰2.安特卫普大学,安特卫普,比利时3.Alma Mater Studiorum -博洛尼亚大学,博洛尼亚,意大利4.Academia de Studii Economice din Bucure š ti (ASE), Bucharest, Romania5.波恩大学,波恩,德国6.三一学院，都柏林，爱尔兰7.爱丁堡大学，爱丁堡，苏格兰8.德国法兰克福歌德大学9.法兰克福金融与管理学院，德国法兰克福10.根特大学,比利时根特11.Helsingin yliopisto（赫尔辛基大学，芬兰赫尔辛基）12.荷兰莱顿，莱顿大学13.比利时鲁汶KU鲁汶大学14.葡萄牙天主教大学,里斯本,葡萄牙15.葡萄牙里斯本大学16.Universze诉卢布尔雅那（卢布尔雅那大学，斯洛文尼亚卢布尔雅那）17.英国伦敦玛丽女王大学18.卢森堡大学,卢森堡19.马德里卡洛斯三世大学，马德里，西班牙20.马德里自治大学,马德里,西班牙21.Complutense de Madrid / CUNEF,马德里,西班牙22.约翰内斯·古腾堡大学美因茨（JGU），美因茨，德国23.马耳他大学24.意大利米兰卡托利卡·德尔萨克罗·库尔大学25.(塞浦路斯尼科西亚塞浦路斯大学)26.Radboud University, Nijmegen,荷兰27.BI挪威商学院，奥斯陆，挪威28.Panth é on大学- Sorbonne（巴黎1），巴黎，法国29.Panth é on - Assas大学（巴黎2），法国巴黎30.(希腊雅典比雷埃夫斯大学)31.斯德哥尔摩大学(斯德哥尔摩,瑞典)32.塔尔图大学，爱沙尼亚塔尔图33.Wien University ä t Wien, Wien,奥地利34.波兰弗罗茨瓦夫大学35.苏黎世大学（苏黎世大学，瑞士苏黎世）欧洲银行研究所监事会 ： Thomas Gstaedtner，欧洲银行研究所监事会主席Enrico Leone，欧洲银行研究所校长 EBI工作文件系列 EBI工作文件系列是欧洲银行研究所的一个项目。 评估PSD2下的授权制度：（不同的）监管做法是否会阻止欧盟实现公平竞争环境？ DANIELFO?& ANTONIODAVOLA* Abstract 该研究旨在从经验上调查是否可以确定每个成员国授权的支付机构和电子货币机构的存在与各个NCA的监督实践的限制性之间的相关性。特别是，该分析旨在确定是否可以认为在欧洲支付服务部门内实现相同的风险，相同的规则，相同的监管原则，以及-如果没有-可以采取什么对策来重新建立合规性。 基于EBA发布的PSD2报告授权同行审查中提供的数据，该研究检查了不同监管政策的影响-以及所考虑成员国的整体“金融技术友好性”等要素-在不同成员国授予的授权数量。adtriestoidetifywhetherthedifferetvariablescosideredarelielytohaveaimpactitermsofpotetialspervisoryarbitraph,heceforthredcigtheeffectiveessofthecojorizatioitervetiositheSigleMaret.这将有助于确定可能需要进行程序统一的领域，并查明目前正在实施的公平竞争环境模式中的弱点。 关键字:支付服务；授权；PSD2；公平竞争环境；监督；国家当局。 Summary:I.导言— —二。监管竞争- III。分析监管实践对成员国支付服务市场发展的影响-四.PSD2 -V下的实质性和程序性授权要求数据、方法和假设- VI。分析监管做法对各成员国授予的授权数量的影响— —七.主要结论和结论。 I.Introduction 支付服务指令2（指令UE 2015 / 2366 - PSD2）规定了支付服务的全面法规1。该指令的根源在于，技术创新和数字环境的发展对支付部门产生了重大影响，允许引入新服务和新主体进入市场。特别是，由于进入数字支付服务市场的一些新实体被视为超出了先前现有制度（PSD2）的范围，因此需要一个新的监管框架，以确保支付行业的稳定性和市场参与者之间的公平竞争环境。 目前，PSD2监管的支付服务包括传统服务和更具创新性的服务(例如Procedre帐户信息和支付启动服务，这是开放银行生态系统的体现）；这两类服务只能由支付机构（PI）提供-除了银行和电子货币机构（EMIs）3，邮局转帐机构，欧洲央行和国家中央银行，成员国或其区域或地方当局-保留活动。 关于PSD2产生的义务，该指令采用了最大程度的协调模式，以最大程度地减少成员国之间的换位差异。尽管如此，在欧盟国家内部，并非所有成员国都以相同的方式转换了该指令；这首先受到了国家传统和现有监管框架的影响，而且可能在较小程度上受到了每个国家金融科技生态系统成熟程度的影响。 在这方面，应该指出的是，通过采用fintech5的广泛概念，所有具有数字元素的金融服务-或更一般地通过数字平台提供- 然而，人们普遍认为，在未来，即使是那些尚未被金融科技最终征服的空间也可能会逐渐被填满，因此，金融科技的吸引力将进一步作为评估支付服务环境的实质性驱动力。 在这样的环境中，成员国的国家主管部门（NCA）负责验证在PSD2监管服务下运营的市场行为者是否遵守该指令规定的所有要求。因此，他们的授权是进入和运营支付服务部门的实质性推动因素，也是实现整个单一市场协调的重要工具。 II.监管竞争 TheallocationofcompetenciesattheNCAlevelmayresultindiscrepaniesintreatmentandthusfirmscanengageinregulatoryarrapitalization.7 从下面讨论的数据中得出的工作假设是，不同的成员国确实提供了不同的条件（与监督有关，是整个欧盟基本上同质的监管纪律），经济行为者根据其决定在哪里寻求授权，考虑到监管当局在哪里采取限制较少的方法。在这方面，据观察，一些服务提供商决定在他们开展活动的国家设立其注册办事处(并因此申请授权)，即使该国与创业企业的发起人之间没有独特的联系。同样，与其他成员国相比，受PSD2监管的实体在本国提供的服务数量减少的情况并不少见。事实上，在特定国家/地区获得授权的相当数量的公司在很大程度上是跨境性质的，并且在国外产生了很大比例的收入8。对于“金融科技相关”服务提供商(例如，Procedre第三方提供商：AISP和PISPs9)。可以解释它的原因之一实际上是这些国家的监管当局采取的不那么严格的方法。 因此，从表面上看，似乎存在NCA方法的异质性问题，导致欧洲单一市场内司法管辖区之间的竞争（应该以同质性为特征）。当然，如果这一初步假设——也被经验证据所强调——得到证实，这种分裂需要得到解决。 这将促进规则的更大协调（包括执法，消除NCA在操作方法中的任何剩余自由裁量权）或进一步集中权限，将直接监督归于欧洲当局，就像在其他金融监管领域已经发生的那样（例如，银行监管中的单一监督机制）。 然而，第一种解决办法可能无效，因为国家竞争力评估之间的主要差异主要不是由于适用了不同的规则，而是由于采用了估值方法。只要监管能力属于国家一级，欧盟就很难干预国家程序规则和技术自由裁量权领域的特殊性。因此,问题潜伏在系统的折叠中。 第二种解决方案-在欧洲一级进一步集中化监督权限-面临成员国的抵制，这些成员国显然嫉妒其主权领域。但是，最近有许多尝试将监管能力集中在金融部门。最值得注意的是，有一项关于实现资本市场联盟11的提案正在进行中。 支付服务部门也不能幸免于中央集权的尝试，即使这些项目目前不是“横向”的。实际上，MICA法规已经实施了一种部分集中化的形式（尽管正式证明存在特定风险），该法规归因于EBA对重要的电子货币代币（和重要的资产参考代币）发行人的直接监管能力12。这是我们感兴趣的领域，因为它涉及EBA对PSD2范围内的某些服务提供商的监督形式。 因此，为了纠正不平衡的监管方法，这可能是有动机的-除其他外-通过使国家体系对初创企业和其他金融服务提供商更具吸引力的愿望，集中化模式可能代表最有效和确定的解决方案。尽管如此-并意识到当前的架构将重要能力分配给国家当局- 仍然应努力限制国家体系之间的竞争，寻求确保进入单一市场的平等和持续监督中的统一待遇。 III.分析监管实践对成员国发展的影响 支付服务市场 分析将主要侧重于根据PSD2建立的授权制度的有效性：我们将特别注意到，尽管授权程序可能成为会员国之间协调的潜在驱动力，但似乎并不能保证足够的统一水平。这可以归因于许多因素，要么与监管当局的行为有关，要么与每个会员国对行政诉讼的不同监管纪律有关。此外，其他因素可能会产生影响。 本文使用EBA于202313年1月发布的PSD2授权报告中包含的数据，并采用定量分析方法，旨在揭示（严格的）监管做法对许可数字的影响。单一成员国。 该研究旨在验证每个国家许可的PI和EMIs的数量是否受到国家主管当局实施的监管做法的限制程度的影响，如果受到影响，则会危及在欧洲单一市场运营的服务提供商之间的公平竞争环境。 如前所述，在PSD2换位14方面，各种国家法律制度之间存在一些（微小的）差异。这些特殊性-必须加上欧盟各个国家之间并不总是一致的二级学科和监管实践-可能会使某些司法管辖区比其他司法管辖区对新的金融科技现任者更具吸引力。显然，这可能会破坏在单一市场中运营的服务提供商之间的公平竞争环境。因此，具体的前景是，设法发展更先进和发达的金融科技生态系统的国家可以将自己确立为“全球金融科技集市”15。 但是，这样做不应该损害系统稳定性和消费者保护。相反，金融科技提案的技术和创新发展，即使在某些国家或地区本地化，如果它发生在公平竞争的动态内（也在监管层面），也应该得到有利的考虑。 对于理解许可数量的分析，应添加进一步的考虑：不一定是关注金融科技问题的系统-该系统已经制定了特定的监管框架，在与市场运营商进行对话之后，这也是最有吸引力的新服务提供商（他们可以自由选择在哪个欧盟国家最方便地找到总部）。事实上，有时一个一直保持完全惰性、没有对这些现象给予任何具体关注（和规则）的系统可能更有吸引力，而不是那些制定了具体规则、很好地适应金融科技服务特点的系统。后者通常更具限制性。同时，这些国家的监管当局更加了解受监管服务的特点和相关风险。 虽然各成员国对支付和电子货币机构授权的监管要求没有特别的差异，但授予的许可证数量并不是同质的16[见图1]。这提出了一个问题，即不同的监管实践是否会对每个NCA授予的授权数量产生影响。 [在此处插入图1] 此外，应该注意到，为建立支付服务提供商和电子货币提供商授予的授权数量并不总是与数据所指的欧盟国家的规模和相关市场的规模成正比。例如，立陶宛、斯洛文尼亚和瑞典的数字尤为明显。因此，可以合理地假设其他因素可能会推动公司选择在何处提交授权申请。 从理论上讲，这可能归因于几个原因，因此，我们的目标是检查每个国家颁发的许可证数量与其他变量之间是否存在重大关系，其中一些变量可以归因于国家立法者和监管机构的活动。 换句话说，研究的目的是评估欧洲单一市场中PI和EMIs的地理位置（注册办事处）及其