碳市场专题：CCER新旧方法学、体系对比和政策导向

碳市场专题碳金融研究CCER新旧方法学、体系对比和政策导向我国已备案的CCER旧方法学超200个，覆盖范围广泛，其中可再生能源项目的占比均接近7成。2023年10月24日，生态环境部公布了首批CCER项目四个新方法学，即《造林碳汇方法学》、《并网光热发电方法学》、《并网海上风力发电方法学》以及《红树林营造方法学》。CCER新旧体系在温室气体范围、可交易主体、主管部门、自愿减排认定范围等差别较大。旧CCER存量项目自2025年起不再使用。旧CCER项目需要重新申请项目登记。实际上，旧项目符合新方法学的非常少，可能仅造林碳汇的少数项目符合新方法学。研究员王凯Z0013404刘丽S0760511050001纪晓云Z0011402王琛F03104620孙田田S0760518030001联系电话010-56711796日期2024年4月22日独立性声明作者保证报告所采用的数据均来自合规渠道，分析逻辑基于本人的职业理解，通过合理判断并得出结论，力求客观、公正，结论不受任何第三方的授意、影响,特此声明。 碳市场专题方法学是指导温室气体自愿减排项目开发、实施、审定和减排量核查的主要依据，对减排项目的基准线识别、额外性论证、减排量核算和监测计划制定等具有重要的规范作用。从2012年CCER交易开启，至2017年暂停新项目受理，这段时间，我们称之为采用CCER旧方法学、旧体系。CCER重启至今，我们称之为采用新方法学、新体系。一、CCER发展史CCER的历史可以追溯到1997年《京都议定书》首次设计了三种碳交易机制，包括国际排放贸易机制（IET）、联合履约机制（JI）、清洁发展机制（CDM）。CDM指发达国家通过提供资金和技术支持等方式，与发展中国家开展合作，发展中国家通过实施减排项目所实现的“经核证的自愿减排量”（简称“CER”），而CCER（ChinaCertifiedEmissionReduction）则是“中国核证自愿减排量”。CCER是可以全社会共同参与温室气体减排行动的一项制度创新。企业可以通过将开发温室气体减排项目所吸收的二氧化碳，进行量化、核证、出售的过程。CCER交易市场，是全国碳排放权交易市场的关键补充。两者的差别在于，CCER市场针对全社会，是自愿，碳排放权市场针对强制控排企业，是强制。我国CCER体系起步于2012年3月，国家发展改革委印发了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》和《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》，保障了自愿减排交易活动有序开展。代表着我国CCER机制正式运行，开始建立国内自愿减排交易市场。我国CCER自2012年启动以来，经历了以下几个阶段：2012年-2014年，试点阶段。发改委发布了《关于开展温室气体自愿减排交易试点工作的通知》，启动了CCER体系的建设。此阶段主要是为了支持地方碳市场试点的开展，鼓励非强制性减排行为，探索碳市场的运行机制。2015年-2017年，扩展阶段。发改委发布了《关于进一步做好温室气体自愿减排交易工作的通知》，扩大了CCER体系的适用范围和交易渠道，上线“自愿减排交易信息平台”，CCER开始进入交易阶段。此阶段主要是为了响应《巴黎协定》的签署，提高我国应对气候变化的国际影响力，推动碳市场的规模化和多元化。2018年-2020年，暂停阶段。发改委发布了《关于暂停受理温室气体自愿减排交易项目备案申请及核证减排量登记申请有关事项的通知》，暂停了CCER体 碳市场专题系的运行。此阶段主要是为了配合全国碳市场的建设，进行CCER体系的改革和完善，避免与全国碳市场产生冲突和重复。2021年至今，重启阶段。生态环境部发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，明确了CCER作为全国碳市场抵销机制的地位和作用。此阶段主要是为了适应全国碳市场的要求，提高CCER的信誉度和可交易性。2023年10月20日，生态环境部正式颁布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，标志着CCER重启提上日程。2023年10月24日，生态环境部首批公布了CCER的4项方法学：造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造；随后，国家气候战略中心确定为CCER注册登记机构，北京绿色交易所作为CCER交易机构。2024年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场启动仪式在北京举行，标志着CCER市场正式重启。其与2021年7月启动的全国碳排放权交易市场共同构成完整的全国碳市场体系。二、CCER旧方法学我国已备案的旧方法学超200个，涉及16个领域，基本涵盖了大部分的减排类型。这200个旧方法学中有173个从联合国清洁发展机制（CDM）翻译转化，165个方法学从未得到实际应用。实际上，几乎90%的项目基于其中的十大方法学。表1CCER十大方法学资料来源：公开资料整理、格林大华期货据中国自愿减排交易信息平台数据显示，2012-2017年，我国CCER公示项目共有2871个，备案项目861个，获得减排量备案的项目有254个。在254个 碳市场专题已签发项目中，光伏项目48个，风电项目91个，水电项目32个；在861个备案项目中，光伏项目159个，风电项目328个，水电项目83个，由此可见无论是签发项目还是减排项目，可再生能源项目的占比均接近7成。同时，中国于2013年启动了7个区域性碳排放权交易市场试点，允许CCER抵销部分排放配额，并对CCER准入进行了一定限制。包括在准入比例上，各地准入比例在5%-10%之间，在准入类型上，除上海和湖北（只允许小水电），其余五地均排除部分水电项目。据路孚特碳研究模型测算数据，上述已签发的CCER项目约相当于8000万吨二氧化碳当量，2012-2017年，通过试点碳交易市场约使用3200万吨。2021年全国碳市场履约，按规则存量CCER可用于抵销最高5%的应清缴配额，首个履约周期的控排企业核销，使用了3300万吨存量CCER，超过了2012-2017年的总和。按照该模型的估算，存量CCER大多数已经在市场实现抵销。自2017年3月暂停备案以来，CCER市场已经将近7年未开放新的项目审批，导致市场主要为存量市场交易。CCER旧方法学总体设计脱离我国目前实际情况，部分方法学已不符合当前产业政策导向，对近年涌现的创新减排技术缺乏相应方法学支持。比如旧方法学覆盖范围粗细不一，交叉重复，过于依赖额外性论证结果判断合格性，如应用率较高的“可再生能源并网发电方法学”覆盖范围宽泛，将风电、光伏、水电、地热等大量项目涵盖在内，过于依赖项目额外性判断项目是否符合条件。旧方法学要求监测的参数存在无法追溯、核查的情况，缺少对数据核查方法的指引，难以满足新自愿减排市场“双承诺”机制下的项目真实、数据准确要求等。三、CCER新方法学2023年10月24日，生态环境部公布了首批CCER项目四个新方法学，即《造林碳汇方法学》、《并网光热发电方法学》、《并网海上风力发电方法学》以及《红树林营造方法学》，明确了碳汇项目开发具体要求和相关流程，进一步规范全国温室气体自愿减排项目设计、实施、审定和减排量核算、核查工作。这四个温室气体自愿减排项目方法学，包括两个能源领域方法学和两个林业领域方法学，覆盖了绿碳、蓝碳和可再生能源三个方向为环境保护和减少碳排放开辟了新的途径。造林碳汇方法学。根据《造林碳汇方法学》，造林是指在不符合森林定义的规划造林地上，通过人工措施营建或恢复森林的过程。这一方法学鼓励大规模植树造林，通过吸收大量的二氧化碳，来减缓气候变化的进程。新造林碳汇方法学 碳市场专题实际是一个打捆式的方法学，增加了竹子造林和灌木造林，而以往旧的方法学专注于乔木林。并网光热发电方法学。根据《并网光热发电方法学》，并网光热发电是一种利用太阳能将光能转化为热能，然后通过热能转化为电能的系统。通常包括集热器、储热器和电力发电部分。与之相关的，“光热+”一体化项目指的是将光热发电与其他多能源，如风能和光伏等，结合起来，实现多种能源的互相补充，包括“光热+风电”、“光热+光伏”、“光热+风电+光伏”等不同的组合形式。并网海上风力发电方法学。并网海上风力发电是一项突破性的技术。根据《并网海上风力发电方法学》，它指的是在沿海多年平均大潮高潮线以下的海域开展的风力发电活动。这一方法学促进了海上风力发电技术的发展，将风力能源转化为电能。海上风电是一种可再生、清洁的能源，有助于减少化石燃料的使用，减轻温室气体排放，推动国内清洁能源的应用和发展。红树林营造方法学。红树林湿地是我国重要的海岸带生态系统。根据《红树林营造方法学》的定义，红树林的营造指的是，在适宜红树林生长的潮间带地区，通过人工种植红树植物的繁殖体或幼苗，来建立红树林并使其形成具有稳定植被和生态系统的群落，提供与自然形成的原生红树林生态系统类似的生态功能。红树林湿地是海岸防护和碳储存的关键生态系统。这一方法学的推动有助于恢复和保护红树林湿地，维护沿海生态平衡。它有助于防止沿海地区受到风暴和海平面上升的影响。新方法学与国际上的VCS（国际市场中交易量最大、应用范围最广的自愿减排项目机制）的框架有很多相似之处，有利于未来中国CCER与国际接轨。新方法学的详细和简单化也更利于项目业主方自己直接开发，让项目产生的收益真正到达项目业主的手里。四、CCER新旧体系对比CCER重启后，与2012-2017年体系存在较大变化：一是温室气体涵盖内容不同。旧CCER体系包括二氧化碳(C02)、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N20)、氢氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)和六氟化硫(SF6)等六种温室气体的自愿减排量的交易活动。现温室气体，是指人为排放的二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N2O)、氢氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)、六氟化硫(SF6)和三氟化氮(NF3)等。二是可参与交易主体不同。旧CCER体系国内外机构、企业、团体和个人均 碳市场专题可参与温室气体自愿减排量交易。现我国境内登记的法人和其他组织，可以开展温室气体自愿减排活动，申请温室气体自愿减排项目和减排量的登记。符合国家有关规定的法人、其他组织和个人，可以开展温室气体自愿减排交易活动。三是主管部门不同。旧CCER体系国家发改委作为温室气体自愿减排交易的国家主管部门，对温室气体自愿减排交易活动进行管理。现由生态环境部按照国家有关规定建设全国温室气体自愿减排交易市场，负责制定全国温室气体自愿减排交易及相关活动的技术规范，并对全国温室气体自愿减排交易及相关活动进行监督管理和指导。四是登记交易系统不同，由国家登记簿到两系统。旧CCER体系由国家主管部门建立并管理国家自愿减排交易登记簿，用于登记经备案的自愿减排项目和减排量，详细记录项目基本信息及减排量备案、交易、注销等有关情况。现组织建立统一的全国温室气体自愿减排注册登记机构和全国温室气体自愿减排交易机构，组织建设全国温室气体自愿减排注册登记系统和全国温室气体自愿减排交易系统。五是方法学从“备案制”到“制定制”。旧CCER体系是由国家主办部门备案，参与温室气体自愿减排交易的项目应采用经国家主管部门备案的方法学并由经国家主管部门备案的审定机构审定。现在是生态环境部负责组织制定温室气体自愿减排项目方法学，作为相关领域自愿减排项目审定、实施和减排量核算、核查的依据。项目方法学应当根据经济社会发展、产业结构调整、行业发展阶段等因素及时修订。六是项目审定流程变化。旧CCER体系的流程是：方法学-审定-备案-评估-登记。其中有方法学的直接根据方法学进行审定。若无方法学的，则需要新开发方法学。项目审定环节，由经国家主管部门备案的审定机构审定，并出具项目审定报告，对审定报告有五项要求。项目备案环节，国企等可直接向国家发改委备案、其他项目经过省、自治区、直辖市发改委转交备案。现流程为：设计-公示-审定-登记-可注销。增加了可注销环节，项目业主可以自愿向注册登记机构申请对已登记的自愿减排项目进行注销，项目注销情况通过注册登记系统公开。七是自愿减排认定范围不同。旧CCER体系对于自愿减排量的认定范围除由方法学开发的自愿减排项目外，主要参考了联合国清洁发展机制下备案的项目；新体系则严