格鲁吉亚 ： 技术援助报告 - 财政透明度评估

GEORGIA财政透明度评估 2024年2月 编制人伊莎贝尔·里亚尔、阿图罗·纳瓦罗、大卫·金特里、维埃拉·卡洛洛娃、玛丽·贝特利和里曼塔·韦奇斯 撰写部门 财政事务部 本报告的内容是国际货币基金组织(货币基金组织)工作人员根据格鲁吉亚当局(“技术援助接受者”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。本报告（全部或部分）或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织执行董事及其工作人员以及其他机构或受援方的机构披露，并应他们的要求，向世界银行工作人员和其他技术援助提供者和捐助者提供合法利益，除非技术援助接受者特别反对这种披露（见传播技术援助信息的操作指南- http：/ / www。基金组织。org / exteral / p / pp / eg / 2013 / 061013。pdf)。将本报告（全部或部分）或其摘要披露给国际货币基金组织以外的各方，但有合法利益的TA接受者，世界银行工作人员，其他技术援助提供者和捐助者的机构或机构除外，应得到TA接受者和IMF财政事务部的明确同意。 这项技术援助（TA）得到了瑞士经济事务秘书处（SECO）的财政支持。 Contents 缩写和首字母缩写4前言5执行摘要6 1.1.财务报告的覆盖范围12 II.财政预测和预算 2.1.全面性292.2.有序性342.3.政策导向352.4.可信度392.5.Recommendations43 3.1.风险披露与分析46 3.3.财政协调60 I.提供年度预算调整的分类数据（示例）66 缩写和首字母缩写 AFS年度财务报表BDD格鲁吉亚的基本数据和方向文件CfD差价合同CIT企业所得税DPT分配利润税DSA债务可持续性分析ELA2011年经济自由法案FiP饲料价格FRS财政风险声明GDP国内生产总值凝胶Georgian LariLEPL公法下的法律实体NNLE非创业（非商业）法人实体财政部财政部NAMR国家矿产资源署NBG格鲁吉亚国家银行NER名义汇率NDRRS国家减少灾害风险战略PBO议会预算办公室PC公共公司PDL公共债权法PIT个人所得税PPA购电协议PPP公私伙伴关系SAO国家审计署SNG地方政府SOE国有企业TSA国库单一账户 前言 应格鲁吉亚财政部（MoF）的要求，国际货币基金组织财政事务部（FAD）的一个小组在2023年4月19日至5月3日期间对2016年财政透明度评估（FTE）进行了更新。该小组由伊莎贝尔·里亚尔领导，成员包括阿图罗·纳瓦罗（均为FAD），玛丽·贝特利，大卫·金特里，Viamera Karokva和RimantAD（Fall Vas 访问团会见了先生财政部第一副部长Giorgi Kaaridze女士Eaterie Gtsadze ad Mr.财政部副部长Mirza Gelashvili讨论了评估的主要结果和拟议的行动。在访问期间，该小组与财政部高级工作人员举行了广泛的会议，包括与:Vahtag Chalapeirishvili,Head, ad Mr.Prido Aslaiashvili，宏观经济分析和财政政策规划司副司长；Natia Gla，预算部主管；先生Shota Gia，财政风险部主管；先生Irali Katcharava，公共债务管理部主管；Mr.Davit Gamrelidze，财政部服务主管，先生财政部报告和方法司司长Zrab Tolordava女士财政部报告和方法司副司长Lela Pataraia。访问团与格鲁吉亚其他政府实体的代表举行了会议，这些实体包括:格鲁吉亚国家银行、国家统计局、国家审计署、经济和可持续发展部、公私伙伴关系局、环境保护和农业部以及第比利斯市。 访问团感谢格鲁吉亚政府在访问期间的合作和参与建设性讨论，特别是Nio Mieladze负责协调特派团活动和信息请求NatiaGla ad Mr.Shota Gia可以定期咨询。最后，小组要感谢口译人员Keteva Avaliai ad Ms.Natia Jahia为他们出色的翻译和口译援助。 执行摘要 本报告更新了2017年发布的格鲁吉亚2016年财政透明度评估（FTE）。1鉴于格鲁吉亚不是资源丰富的国家，该报告侧重于《守则》的前三个支柱，不包括对支柱四（资源收入管理）的评估。 格鲁吉亚历来高度重视开放和财政透明度，将其作为加强公共财政管理的工具。在2016年评估时，健全的财政透明度做法的许多要素已经到位。然而，发现了一些差距，这些差距破坏了公共财政管理的整体透明度和效率，并使政府面临巨大的财政风险。七年后，格鲁吉亚在解决2016年评估强调的主要透明度差距方面取得了重大进展，这些差距支撑了养老金、公共投资管理、公共公司和能源部门的改革努力。财政透明度做法的进展也得到了公开预算指数的认可，该指数将格鲁吉亚的财政透明度排名从2015年的第16位提升到2021年的第一位。 自2016年以来，《财政透明度准则》的所有三大支柱都取得了进展，《准则》36项原则中的15项得到了提高。如表0.1所示，2023年格鲁吉亚在《守则》的36项原则中满足了27项良好或先进的做法，在另外8项原则中满足了基本做法，而只有一项原则未满足。自2016年以来，具体的改进领域包括： 财务报告在所有财务报告中纳入公法（LEPL）的法律实体，变得更加全面；中央和地方政府遵循国际公共部门会计准则（IPSAS）发布年度合并财务报表；发布关于税收支出成本的第一份详细报告；以及发布对历史数据和调节表的修订，以提高数据的一致性。自2020年以来，中央政府的合并年度财务报表（AFS）已发布，自2021年以来，自治共和国和市政当局的合并年度财务报表已发布。 财政预测和预算编制实践随着重新校准和采用一套新的财政规则；公布替代宏观经济情景；以及对政府先前预测的重大变化进行协调和解释。 财政风险分析与管理通过以下方式获得了显着改善：扩大了《财政风险声明》的覆盖范围和分析复杂性，特别是在国有企业（SOE）领域，以及对政府对电力购买协议（PPAs）的净和总风险敞口的估计；扩展了债务可持续性分析的长期视角；格鲁吉亚国家银行（NBG）发布了《金融部门稳定报告》；并量化了财政成本和自然灾害的可能性。 同时，在某些领域，格鲁吉亚的透明度做法可以进一步改善。值得注意的是： 可以增强财务报告的覆盖范围以更好地了解公共部门的净资产。综合公共部门财富状况的估计（表0.2）表明，净资产被低估，主要是由于未发现的非市场国有企业和上市公司，以及资产负债表中对非金融资产的认可和估值有限。2021年，非市场国有企业和上市公司的未报告支出分别占GDP的3.5％和8.4％；而非金融资产估值差距估计为政府GDP的30.5％，非市场国有企业和上市公司分别占GDP的5.5％和46.7％。资产负债表的负债方面也存在报告缺口，估计2021年占GDP的14.3%。 在提高财务报告的一致性和可比性方面取得的进展有限没有公布政府融资和债务存量之间的对账，也没有公布不同财政报告(即统计、会计和预算)之间的主要财政总量。 政府财政状况的外部监督仍然薄弱。SAO审核单个部门的年度财务报表，并发布对年度预算执行报告的评估。但是，它不审核中央政府的年度合并财务报表。计划从2026年开始审核合并的一般政府年度财务报表。 财政预测和预算的可信度可以进一步加强这可以通过披露对预测误差的事后分析来实现，包括对新政策的影响和宏观经济指标的变化进行细分。 财政风险的量化和披露可以进一步改进和扩展，以包括低概率但高财政影响类型的事件这些包括，例如，在出现极端风险的情况下，政府对金融部门的潜在直接支持（例如Procedre，在高度集中的市场中陷入困境)。应继续密切监测能源部门长期合同产生的PPA和风险，并考虑到实施能源改革的背景下未来措施的影响。同样，应持续监测和管理公共公司的财政风险，并特别注意在目前正在进行的公共公司改革背景下采取的措施的影响。尽管潜在的财政影响大大降低，但地方政府偿还政府转贷的能力也应受到监测和管理。 应逐步扩大风险管理实践，以涵盖财政风险的长期来源在估计和评估人口和气候变化引起的长期财政风险来源方面的最新进展应得到持续和进一步改善，包括最近养老金改革的财政影响。此外，应制定一项战略，管理可能影响社会、经济和环境的自然或人为灾害造成的危机的财政影响，并要求政府立即作出反应。 在实施结构改革和增加财务报告和信息披露的覆盖面方面的持续进展应该会带来财政透明度的短期改善。会计，上市公司和能源市场的改革应该是优先事项。将非市场国有企业纳入财务报告将使当前的评级更接近先进的实践。财政数据的可信度将受益于政府融资和债务之间以及各种报告中呈现的主要财政总额之间的协调。 为了在最新进展的基础上，弥补本次最新评估中发现的差距，报告提出了11项主要建议，以进一步加强格鲁吉亚的财政透明度。本报告的每个支柱都列出了详细的建议。 I.财务报告 1.财务报告应提供全面，及时，可靠，可比和可访问的政府财务业绩，财务状况和现金流量摘要。本章根据国际货币基金组织《财政透明度守则》为以下方面设定的标准评估格鲁吉亚财务报告做法的质量： 公共部门机构、库存和流量的覆盖范围；报告的频率和及时性；财务报告的质量、可访问性和可比性；以及报告的财政数据的可靠性和完整性。 2.过去几年来，格鲁吉亚作出了协调一致的努力，以提高透明度，并提高公众可获得的公共财政信息的质量和全面性。从2016年开始，预算报告的机构范围扩大到包括公法下的法律实体和非企业家（非商业）法律实体（NNLE）。当局还根据国际货币基金组织先前的建议纠正了对特定政府业务的处理。2021年，财政部为中央政府和由预算组织、LEPL和NNLE组成的个别地方政府引入了基于公共部门会计准则的合并财务报表。历史GFS时间序列已修订为：（i）包括LEPL和NNLE（学校和幼儿园除外）；（ii）从2019年开始制定包括非金融资产，金融资产和负债的一般政府资产负债表；（iii）根据改进后的源数据进行进一步调整。此外，财政部编制了公共企业名单，根据《2014年政府财政统计手册》（GFSM 2014）审查了其财务业绩，确定了非市场国有企业（SOE），并为这些单位编制了试点GFS。格鲁吉亚的主要财政摘要报告见表1.1。虽然报告清单与2016年相比没有变化，但报告质量如上所述有所改善。 3.自2016年以来，《守则》第一支柱5项原则的评级有所提高，1项恶化，6项保持不变（表1.2）。下面讨论了评级的改进。自2016年以来，对财务报告实践进行了实质性改进，总结见表1.3。 1.1.财务报告的覆盖范围 1.1.1.机构覆盖率（良好，比2016年的基本情况有所改善） 4.格鲁吉亚的公共部门包括4, 086个各种法律形式的单位根据财政部的说法, 这些实体分为以下子部门(表1.4): 中央政府。它包括2, 583个单位，其中168个是预算单位(包括各部委和中央政府行政部门)，2, 415个是预算外单位。后者包括公法下的法律实体(LEPL)，3非企业家（非商业）法律实体（NNLEs）和存款保证基金。与就业相关的公共服务养老金计划也纳入中央预算组织。没有社会保障基金来支付养老金福利，因为它们是由 国家预算资金。 地方政府。它们包括1, 097个单位：110个预算单位，分为108个直辖市（行政区，城镇和城市）和2个自治区；987个是由地方政府控制的LEPL和NNLE。 非市场国有企业。它们包括352个公共企业和其他类型的单位，这些单位已合法成立为“商业”实体，但在非市场基础上运作，因此应合并在一般政府中。在352个单位中，有202个由中央政府控制，150个由地方政府控制。 公共非金融公司。它们包括52家公司，其中40家是国家控制的企业，12家是地方政府控制的公司。 公共金融公司。他们包括4格鲁吉亚国家银行（NBG）和养老金基金(固定缴款养恤金)。 5.到2021年，格鲁吉亚的公共部门支出估计占GDP的39.9％。表1.4总结了公共部