格鲁吉亚：技术援助报告——更新资产负债表和量化气候变化带来的财政风险

乔治亚州基金组织第 22/150 号国别报告2022 年 5 月技术援助报告——更新资产负债表并量化气候变化带来的财政风险这是由国际货币基金组织的一个工作人员团队准备的。它基于 2021 年 12 月完成时可用的信息。本报告的副本可从以下网址向公众索取国际货币基金组织 出版服务邮政信箱 92780 华盛顿特区 20090 电话：(202) 623-7430 传真：(202) 623-7201电子邮件：publications@imf.org 网址：http://www.imf.org 价格：每份印刷版 18.00 美元国际货币基金组织华盛顿特区© 2022 国际货币基金组织 F I S C A L A F F A I R S D E P A R T M E N T乔治亚州更新资产负债表和量化气候变化带来的财政风险Jason Harris、Tjeerd Tim、John Zohrab、Viera Karolova 和 Jyoti Rahman2022年3月技术报告 本报告的内容构成国际货币基金组织（IMF）工作人员应格鲁吉亚当局（“技术援助接受国”）的技术援助请求而提供的技术建议。本报告（全部或部分）或其摘要可由基金组织向基金组织执行董事及其工作人员以及技术援助接受方的其他机构或机构披露，并应其要求向世界银行工作人员披露和其他具有合法利益的技术援助提供者和捐助者，除非技术援助接受者明确反对这种披露（见技术援助信息传播操作指南——http://www.imf.org/external/np/pp/eng/ 2013/061013.pdf)。向基金组织以外的各方披露本报告（全部或部分）或其摘要，但技术援助接受者、世界银行工作人员、其他技术援助提供者和具有合法利益的捐助者的机构或工具除外，应征得技术援助的明确同意受援国和基金组织财政事务部。---这项技术援助 (TA) 得到了欧盟的财政支持。 3 内容缩写词和首字母缩略词5 前言6 执行摘要7 项建议9I.公共部门资产负债表10A.2020 年公共部门资产负债表10B.大流行的影响12C.佐治亚州公共部门资产负债表14D.资产负债表的演变16E.非金融公共公司18F.方法论考虑19II.气候变化和格鲁吉亚23A.格鲁吉亚的气候变化风险23B.气候变化承诺和框架27III.气候变化带来的财政风险29A.气候变化财政风险的性质29B.量化气候变化财政风险的方法31IV.量化格鲁吉亚气候变化的财政风险33A.气候情景33B.气候变化的长期经济和财政影响34C.跨期资产负债表效应40D.纳入自然灾害的财政影响42E.后续步骤：改进和扩展45盒子1.部门化的意义212.预算组织和 LEPL 非金融资产的重估223.气候变化对格鲁吉亚的影响244.气候变化适应与经济发展285.英国气候变化财政风险分析326.Kahn 等人 (2021) 的总结387.灾难模块摘要43数字1.1.2020 年公共部门资产和负债121.2.2020 年公共部门净资产变化的分解13 41.3.公共部门资产负债表国际比较141.4.流动性风险141.5.外汇风险141.6.2012-20 年公共部门资产负债表161.7.公共部门资产和负债161.8.公共部门净资产161.9.影响公共部门净资产的主要因素的演变171.10 国有企业股权变动构成172.1.格鲁吉亚年平均气温预测232.2.霜冻和夏季的预测242.3.格鲁吉亚自然灾害的频率252.4.当前建筑物遭受洪水 (LHS) 和山体滑坡 (RHS) 的风险262.5.预计降水量 (LHS) 和温度 (RHS) 变化 2071-2100 年 v 1971-2000 年 262.6.格鲁吉亚的温室气体排放和目标274.1.实际 GDP 增长和驱动因素354.2.人口预测354.3.基线财政预测364.4.气候变化对生产力和实际 GDP 的估计影响374.5.不同气候情景下的初级余额（LHS）和债务（RHS）404.6.跨期净金融价值414.7.气候变化情景下的跨期净资产 (LHS) 和财政包络 (RHS) 414.8.模拟情景中洪水和干旱的财政影响434.9.自然灾害气候情景下的基本平衡（LHS）和债务（RHS）44表格1.1.2020 年公共部门资产负债表111.2.公共公司未偿转贷 (GEL m)181.3.非市场国有企业对 2020 年公共部门资产负债表的影响202.1。格鲁吉亚自然灾害造成的经济损失253.1.供给侧的传输渠道303.2.气候变化对公共财政的影响304.1.基本余额和公共债务344.2.2068年不同情景下的债务稳定初级余额45附件一、将气候变化纳入 PIM 框架49 5缩写词和首字母缩略词BAU 一切照旧CCC气候变化委员会C-PIMA气候-公共投资管理评估二氧化碳当量二氧化碳当量EFF扩展基金设施EPA 环境保护署FAD财政事务部FRMD财政风险管理部 FRS 财政风险声明FST 财政压力测试国内生产总值凝胶格鲁吉亚拉里GFSM 政府财政统计手册 GHG 温室气体GSE格鲁吉亚国家电子系统IFRS 国际财务报告准则国际货币基金组织国际货币基金组织INFW 跨期净财务价值 IPCC 国际气候变化专门委员会国际公共部门会计准则 国际公共部门会计准则 LEPL Legal Entity of Public LawLULUCF 土地利用、土地利用变化和林业环境保护部 环境保护和农业部MESD经济与可持续发展部 MoF 财政部MKRMarabda-Kartsakhi 铁路NAP 国家适应计划NBG 格鲁吉亚国家银行NDC 国家自主贡献 NDFST自然灾害财政压力测试工具PPA购电协议PSBS 公共部门资产负债表RCP代表浓度途径国有企业运输安全管理局国库单一账户联合国气候变化框架公约联合国气候变化框架公约 USD 美元WB 世界银行《世界经济展望》世界经济展望 6前言应格鲁吉亚财政部的要求，国际货币基金组织财政事务部 (FAD) 的一个团队在 2021 年 12 月 1 日至 12 月 16 日期间执行了一项远程任务，以更新公共部门资产负债表并量化气候变化财政风险。任务小组由 Jason Harris 先生领导，成员包括 Tjeerd Tim 先生（均为 FAD）、John Zohrab 先生（FAD 区域顾问）以及 Viera Karolova 夫人和 Jyoti Rahman 先生（均为 FAD 短期专家）代表团会见了财政部（MoF）：M. Gelashvili 先生（副部长）、E. Guntsadze 女士（副部长）； S. Gunia 先生（财政风险管理部 FRMD 负责人）、V. Chalapeikrishvili 先生（宏观经济分析和财政政策预测部）、Skhirtladze 先生（公共债务和外部融资部），以及L. Pataraia 女士，（财政部）。来自公共机构的代表团会见了格鲁吉亚区域发展和基础设施部副部长 M. Giorgobiani 女士、S Tsurtsumia 女士（格鲁吉亚区域发展和基础设施部道路部）、副省长 M. Giorgobiani 先生。 N. Gagua（格鲁吉亚银行）与 V Tsintsadze 先生（经济和可持续发展部）、N. Tkhilava 女士和 M Tskkhvarazde 女士（环境保护和农业部）以及 A. Aalanishvili 先生（国家环境局） ）。代表团还会见了 M. Dolidze 女士、H. Thu Hang 女士、E. Najdov 先生、N. Narvind 先生（世界银行）、N. Tevzadse 女士（高加索环境非政府组织网络）和来自欧盟驻格鲁吉亚代表团。代表团与 MoF、MoESD 和 MoEPA 工作人员举行了一系列工作会议，介绍了财政和气候变化建模方法。代表团感谢英国预算责任办公室的 Paul Matthews 先生和 MCD 亚美尼亚常驻代表 Mehdi Raissi 先生参加这些会议并介绍：英国的做法；和“气候变化的长期宏观经济影响：跨国分析”。代表团要特别感谢 Shota Gunia 先生在执行远程任务时提供的出色协助和指导，感谢基金组织常驻代表 Selim Cakir 先生的指导和行政支持，以及 John Kim 先生的行政支持。代表团还要感谢 N. Jakhia 女士和 S. Shahnazar 女士提供的口译支持。 7执行摘要格鲁吉亚财政部 (MoF) 继续推进其对财政风险的分析和报告，其年度财政风险声明 (FRS) 成为该地区的领先范例。除了对国有企业和资产负债表风险的详细讨论之外，2020 年 12 月的 FRS 首次包括对气候变化带来的财政风险的定性讨论。展望未来，政府已承诺通过在 2022 年版的 FRS 中纳入定量估计来进一步加强这一点。本报告提供了支持这一点的工具和分析方法，并更新了公共部门平衡表 (PSBS) 以确定大流行的影响。公共部门资产负债表更新即使考虑到大流行的影响，佐治亚州的公共部门资产负债表仍处于相对精简和健康的状态。资产超过负债，净资产占 GDP 的 56%，在 IMF 数据库中处于中等水平，尽管其中很少有针对危机影响进行更新的国家。资产负债表的主要部分是基础设施、土地和矿产等非金融资产的估值仍然不太可靠，因此净金融价值仍然是更可靠的指标，占 GDP 的负 46% 仍然可观。资产负债表的方法不断改进，包括将非市场国有企业纳入广义政府部门，改进中央政府的财务报告，不久将努力重新评估预算机构和法人实体的非金融资产公法（LEPLs），以及将养老基金纳入公共部门。大流行已经留下了印记，资产负债表两边的 GDP 扩张约为 25%，净金融价值下降了 GDP 的 10%。由于政策措施和自动稳定器的运行，财政赤字在 2020 年扩大到 GDP 的 9%，其融资需要增加借贷。然而，借款超过了赤字融资需求，因为政府和其他公共部门实体建立了预防性现金储备，导致资产和负债均扩大。货币贬值进一步扩大了公共债务，尽管这被格鲁吉亚国家银行 (NBG) 外汇储备的估值收益部分抵消。净资产保持稳定，这反映了在大流行之前资本支出的持续扩张以大致匹配赤字规模，以及非金融资产的一些有利估值收益。资产负债表中仍有一些值得关注的领域，特别是国有企业部门和高度的外汇风险敞口。与大流行相关的贬值的影响突显了与高外汇敞口相关的风险——格鲁吉亚是受测国家中敞口最高的国家之一。 2020 年国有企业继续跑输，亏损增加，自有资本 8继续侵蚀。虽然他们的总体经营余额约为零，但他们也经历了货币损失，并继续依赖政府的转贷。气候变化带来的财政风险与所有其他国家一样，由于大气中温室气体的积累导致气温升高，格鲁吉亚正面临着重大的气候变化。格鲁吉亚的平均气温已经上升了半度，根据 ICPP 的预测，在巴黎协定情景和一切照旧 (BAU) 情景下，到 2100 年可能会进一步升高 1.4°C 至 4.9°C。这具有广泛的影响，尤其是增加了天气波动性；降水模式的变化导致洪水增加；更多炎热的日子导致干旱；冰川退缩影响水力发电。从三个互补的角度分析气候变化的财政影响，以了解全部潜在影响。首先，高温对宏观经济的影响越来越大，这反过来又对公共财政施加持续的压力。其次，更频繁和更严重的自然灾害的财政成本，特别是格鲁吉亚已经容易遭受的洪水、山体滑坡和干旱。第三，与气候变化相关的离散财政风险的成本，例如那些已经潜伏在资产负债表中的风险，包括长期电力合同、将面临越来越大风险的现有基础设施，以及对国有企业的担保和转贷这可能会受到天气模式变化的影响。气温上升对经济和公共财政的影响越来越大，这与人口压力造成的影响大体相同。到本世纪末，气候变化可能会使人均 GDP 减少 13%，并将公共债务水平提高到 GDP 的 18%，两者均相对于基线。考虑到更频繁和更严重的自然灾害的影响，如果没有政策变化，公共债务到 2069 年可能达到 GDP 的 111%。在更极端的情况下，更高的温度和更大的波动性将使跨期净金融价值减少