典型国家数字政府建设实践白皮书

版权声明 本报告版权属于华信咨询设计研究院有限公司，并受法律保护。转载、摘编或利用其他方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：华信咨询设计研究院有限公司”。违反上述声明者，本公司将追究其相关法律责任。 前言 以数字技术为代表的第四次科技革命纵深发展，驱动人类社会迈向数字文明。我国正处于推进国家治理体系和治理能力现代化的重大历史进程，新兴数字技术如何驱动中国式现代化的实现成为我们必须面对的国家需求与时代使命。数字政府建设是在数字技术背景下的重大任务，政府数字化转型始终在数字经济、数字社会等数字生态治理中发挥引领作用[1]。本报告主要结论如下： 全球范围来看，作为支撑数字经济发展的核心，数字政府建设已经不再是一种选择，而是势在必行。各国数字政府建设保持持续发展态势，发展水平不断提升。同时，由于各个国家建设数字政府的方法、路径等差异，各国的数字政府建设实践呈现出不同的特点：美国在顶层设计、资金投入、应用建设、人才管理等方面进行了许多创新，英国关注数字政府的先导作用、数字鸿沟解决、数字质量等问题，丹麦致力于信任型数字政府建设，韩国在组织变革、产业发展、数字开放等方面积累了丰富经验，新加坡更多关注数字基础设施、建设运营模式和数字协同治理。 最后，结合我国发展形势，得出未来数字政府建设方向启示：以数字政府的新定位、组织建设的新保障、多方合作的新力量为基础，充分发挥数字技术、数据驱动的新动力，驱动更均衡、更高效发展的新目标。 目录 一、全球数字政府建设实践概况......................1 （一）数字政府建设成为必然趋势........................1（二）数字政府保持持续发展态势........................1（三）各国数字政府建设特点各异........................2 二、美国数字政府建设的实践........................4 （一）从“基础能力”到“堆栈设计”的规划理念..........4（二）从“单一”到“共享”的资金投入思路..............7（三）从“场景化”到“个性化”的应用建设路径..........9（四）从“僵化”到“灵活”的人才录用模式.............11 三、英国数字政府建设的实践.......................13 （一）关注对数字经济发展的先导作用...................13（二）以“数字包容”解决“数字鸿沟”.................15（三）高质量数据赋能数字政府建设.....................17 四、丹麦数字政府建设实践.........................19 （一）履职理念驱动政府数字化转型.....................19（二）聚焦建设公民信任的数字政府.....................20（三）“刚柔并济”推进数字政府建设....................22 五、韩国数字政府建设实践.........................27 （一）设立专职机构统筹推动战略落实...................27（二）强化数字政府建设与产业发展结合.................30（三）持续提升信息共享和数据开放水平.................32 六、新加坡数字政府建设实践.......................37 （一）强化数字基础设施基石作用.......................37（二）联合多主体推动数字政府建设.....................41 （三）加大弱势群体数字素养提升.......................43 七、对我国数字政府建设的启示.....................46 （一）新定位：在新场域中发挥带动作用.................46（二）新保障：革新政府履职组织能力...................47（三）新模式：更大程度发挥社会力量...................48（四）新技术：探索前沿数字技术的运用.................49（五）新动能：构建数据驱动的治理范式.................50（六）新目标：多措并举弥合“数字鸿沟”...............50 参考文献.........................................52 表目录 表1美国数字政府建设的发展历程..................4表2英国新旧版数字政务服务标准对比............16表3丹麦“数字人才”分类.......................24表4韩国数字政府建设过程中的组织变革...........27表5新加坡不同阶段的基础设施建设举措...........38 图目录 图1全球电子政务发展态势........................2图2美国、英国、丹麦、韩国、新加坡的EGDI评分...3图3美国发布的“Justice40倡议”...............11图4英国政府对最新数字化转型规划的解读.........14图5丹麦政府官网对数字政府项目评估的相关要求...22图6韩国“政府24”行政平台....................35图7新加坡数字连接蓝图.........................40图8我国数字政府建设启示的思路框架图...........46 一、全球数字政府建设实践概况 （一）数字政府建设成为必然趋势 数字经济已成经济发展重要引擎，数字政府在数字经济中起到核心作用。当前，全球数字经济规模快速增长，据中国信通院发布的《全球数字经济白皮书》数据显示，2022年，美、中、德、日、韩5个世界主要国家的数字经济总量为31万亿美元，数字经济占GDP比重为58%，较2016年提升11个百分点。而数字政府在数字经济发展中扮演着重要的角色，《2022联合国电子政务调查报告》数据显示，美、中、德、日、韩等五国的全球电子政务发展指数（EGDI）评分中均位于第一等级的“非常高水平”。进一步来看，数字政府通过提高政府效率、促进创新和经济增长、提供便捷的公共服务以及促进数据驱动的决策，为数字经济的繁荣和可持续发展做出了贡献，在数字经济发展过程中发挥引领作用[2]。因此，越来越多国家的政府开始加快推进数字政府建设，不断加强政府治理的现代化和数字化转型。 （二）数字政府保持持续发展态势 自2014年开始，全球电子政务发展指数平均值一直处于上升态势。在2022年，电子政务发展指数为非常高和高水平的国家数量相较于2020年均有所增加，“非常高”水平组中的国家数量达到60个国家，占联合国会员国的 31%，“高”水平组的国家数量占比达38%；而电子政务发展指数为中级和低水平的国家总数均有所下降，“中等”水平组和“低”水平组的国家数分别降低到27%和4%。 （三）各国数字政府建设特点各异 各个国家建设数字政府的方法和成果差异很大。一方面，全球各国数字政府建设方法和实践特点各异。各个国家建设数字政府依据自身国情，采用不同的实施方法，侧重不同的建设理念，如美国建设的“开放型政府”、英国建设的“平台型政府”、新加坡建设的“智慧国”等。另一方面，虽然各个国家都在建设数字政府，由于建设的时间起点、基础设施条件、发达程度、对新一代信息技术的接受程度不同，导致各个国家的数字政府建设成效也有很大差异。因此，本文以数字政府建设水平较高的美国、英国、新加坡、丹麦和 韩国五国为例①，总结其数字政府建设的特点，为我国数字政府建设与发展提供借鉴。 二、美国数字政府建设的实践 自1993年，“电子政府”概念的首次提出以来，美国的数字政府发展至今已30年之余。从美国数字政府的建设成效来看[3]，本章分别从顶层设计、资金投入、应用建设、人才管理维度总结美国数字政政府建设决策能力、投入能力、产出能力和管理能力。 （一）从“基础能力”到“堆栈设计”的规划理念 学界认为，美国数字政府建设先后经历了五个阶段：克林顿执政期间的基础设施建设阶段（1993年-2001年）、小布什执政期间的部门业务电子化阶段（2002年-2008年）、奥巴马执政期间的开放政府计划阶段（2009年-2016年）、特朗普执政期间的现代化数字政府建设阶段（2017年-2020年）和拜登执政期间的数字政府建设新阶段（2021年至今）。 实现了网络化、线上化、协作化的基础能力变迁。美国数字政府建设战略与国家的数字战略同步发展。克林顿在任内高度重视并大力发展信息技术，推动建设先进信息基础设施，数字政府的建设工作此时以建设信息基础设施为着力点，实现了网络化部署，这一阶段为数字政府部门工作的线上奠定了基础。小布什在此基础上继续发挥数字基础设施建设的引领作用，2002年，白宫管理与预算办公室公布了《电子政府战略——简化面向公民的服务》，系统梳理了政府部门的公众服务数字化能力建设思路。奥巴马继任后，加大了对数字战略的推进力度，先后布局云计算、大数据、先进制造、5G、量子通信等前沿领域，推动移动互联网、人工智能、区块链等为代表的新一代信息技术快速发展的同时，也加快了先进技术的应用进程，2012年，美国《数字政府战略》真正意义上从技术视角提出“建设一个21世纪的数字政府，利用数字技术改变人民的生活”，正式拉开了政府履职能力的转变历程。特朗普执政期间，全球信息技术产业蓬勃发展，中国、欧盟、英国、日本等国纷纷加快信息基础设施建设，提升数字经济产业竞争力，优化数字战略布局。为应对来自 其他国家的挑战，特朗普执政以来采取全面对抗策略，以维护美国数字技术和产业全球领先地位为重点，将人工智能、量子信息科学、5G、先进制造四大科技应用领域列为国家“未来产业”。此期间，数字政府的建设工作也更加强调对数字经济的支撑作用。拜登政府则更强调数字化的“霸权”与发展作用。这一时期更加重视政府数字化转型过程中的履职数字化建设。回顾美国政府运用技术的整个历程可以发现，数字政府建设已经从过去单纯的技术运用（从手工到电子的效率提升）、基于部门的数字服务提供（从线下到线上的服务优化），发展到当前基于整体政府的数字化履职改革阶段（走向数字化环境下部门协同的政府数字化转型）。 力求通过“堆栈”设计理念解决新时代的协同难题。随着互联网科技时代的发展，网络数据的作用愈发显著。尤其新冠肺炎疫情的爆发，美国发现其“十九世纪设计的机构和二十世纪的技术”无法解决二十一世纪的挑战[4]。2020年，美国智库NEWAMERICA发布报告“thedigitalgovernmentmappingproject”正式提出“堆栈”设计理念，认为促进数字化的一个重要措施即使用模块化、开源的数字平台，这将会大大提升政府公共部门的工作效率。报告强调数字政府设计的关键应以政府的关键职能为核心，作为对所有履职能力的设计抓手。其建议以数字身份、数据交换和数字支付为基础，支持税收与公共财政公共利益、资产跟踪、土地所有 权、公民参与和投票、采购、重要记录和商业信息的公共登记处等政府服务的提供。 案例1：DHIS2系统中的“堆栈”设计理念 DHIS2是世界上最大的健康管理信息系统（HMIS）,这是一个开源平台，供72个低收入和中等收入国家的医疗机构、医生和诊所使用,可以适应不同的本地设置和需求，同时由于利用了成熟的数据标准和开源软件，仍然可以在不同的用户之间交换数据，该平台还具有非常好的扩展性，例如，疫情期间，增加了疫苗运输监测功能，为各地政府使用。 该平台最大的优势在于模块化、开源、满足多方利益相关者的需求、能够保障用户的数据所有权、满足互操作性、满足弹性设计需求等。美国有学者认为该案例充分展示了“堆栈”设计理念在更广范围内的通用性、可用性和易用性，并积极推动该理念应用到美国数字政府建设中。