约旦河西岸和加沙公共支出审查巴勒斯坦养老金制度：未完成改革的路线图

ANDGAZAPUBLICEXPENDITURERE VIEW 巴勒斯坦养老金制度：未完成改革的路线图 最终报告 Acknowledgment 本报告由Olesiy Slchysy（世界银行高级经济学家），Lidiia Tacheo（人口和社会保险专家，世界银行顾问）和Eimar Colema（世界银行高级机构和社会保障改革顾问）编写。PROST模拟由Lidiia Tacheo进行。Nr Nasser Eddi（世界银行高级经济学家）和La Zhao（世界银行高级经济学家）为报告做出了宝贵的贡献。小组赞赏财政部和巴勒斯坦养恤金管理局对本报告的反馈。该团队要感谢Ayma Aldoqi（PPA行政和规划总干事）及其同事提供的宝贵指导，反馈和协调。PPA的管理层和工作人员慷慨地贡献了时间，并应世界银行小组的要求提供了业务数据以及对SIAD调查表的答复。本报告中表达的观点是作者的责任。它们不一定反映它们所代表的机构的立场。 Contents 致谢2 执行摘要4 1.背景技术52.机构和运营机构53.社会经济影响和政策挑战84.系统财务125.财政模拟：现状与参数化改革176.拟议改革的结论和纲要24附件一巴勒斯坦权力机构政策倡议和养老金改革的历史................................................................30附件二建模方法概述33第A1部分。假设33A2部分。PROST模型概述38 Annex III. Administrative Diagnostics of the PPE 41 A1.内部治理41A2.基金的投资和管理46A3.信通技术管理和数据政策46A4.识别和登记49A5. Contribution Collection 50A6.福利管理51A7.申诉-上诉和投诉53A8. Communications 53观察和建议摘要54 执行摘要 这项工作建立在2016年进行的公共支出审查（PER）养老金分析的基础上，评估当前问题，收集新数据，更新财务分析和财政预测，并提供新的政策建议。巴勒斯坦权力机构(巴勒斯坦权力机构)公共部门雇员和安保人员的养恤金制度是一个从零散安排过渡到统一养恤金计划的制度，向非政府民间社会机构及其雇员开放。虽然遗留计划实际上已经被淘汰(只剩下这些计划的受益者群体)，但新计划仍然面临挑战，其中一些挑战是由外部环境强加的，而另一些挑战反映了其设计的内在缺陷。在人口方面，从长远来看，系统依赖性预计将急剧恶化，而未来十年的变化将是温和的，这可以用作进一步改革的机会。在福利方面，定义福利（DB）部分在财务上仍然不平衡：福利承诺与缴费率和退休年龄不一致，包括提前退休特权。平衡这三个参数对于保证任何以现收现付制为基础的DB养老金计划的财务可持续性至关重要。定义缴款（DC）部分从未有效地作为加强退休公共部门雇员收入保障的工具。它以权责发生制为基础运作，提供零名义利息，并且仅一次性支付总缴款的面值。在融资方面，2006年改革的前提是政府将通过支付遗留计划的负债来承担改革的大部分过渡成本，同时为新计划做出贡献，结果证明是不现实的。虽然养老金一直在支付，但缴款欠款的不断增加，目前已超过国内生产总值的15% (尽管其中一些缴款已从员工工资中扣除)，这证明了这一现实与改革财政自给自足的初衷相去甚远。拟议的改革应在三个平行轨道上进行：（i）财务重组，（ii）参数调整和（iii）系统性变化（包括福利方案中的财政中性变化和对DC福利的修订）。由于拟议的变更，可以立即从财政部的国库账簿中删除对巴勒斯坦养恤金机构（PPA）的公共债务，以换取政府对未来的DB养恤金支付承担全部责任（至少在拟议的新非缴款要素中）。作为合理化提前退休机制的一部分，DC部分可以转化为遣散费。其他措施应涉及加强PPA的机构和业务能力。必须指出，任何公共部门的养老金改革— —其目标和结果— —都应主要在公共部门的总体薪酬方案的背景下进行评估。 1.背景 这项工作建立在2016年对养老金制度进行的公共支出审查（PER）分析的基础上，但也带来了重要的创新它更新了当时进行的财务分析，并提出了新的政策建议，其主要目标是在福利充足的情况下提高养老金系统的承受能力。这项工作的主要区别在于所采用的方法，该方法从整体上看待养老金制度，并从合理化养老金总体公共支出政策的角度提供建议，而不是单独使用每个养老金计划。在这样做时,它采用前瞻性方法并且最小化卷积遗留系统的依赖性路径。这项工作还包括一个组件，该组件使用新的世界银行工具-社会保险行政诊断（SIAD）来查看巴勒斯坦养老金机构（PPA）的管理系统。 调查结果揭示了一个尚未完成的改革体系，并呼吁全面重组养老金融资安排，同时改变该体系的结构这将导致一个系统，可以在不同的地区，部门和员工群体中最终和真正地整合，并更接近其财务可持续的道路。 这项工作本质上是诊断性的，提供了高水平的政策建议，并建议进行全面的后续分析，以详细说明改革方案的参数。在介绍现状分析和说明若干参数调整的影响的同时，主要建议集中在公共部门养老金计划的结构调整和财务重组，这将需要进行一轮后续工作，详细阐述和建模各种改革案例，包括仔细微调过渡条款。虽然我们只关注公共部门的养老金，但那里的任何未来发展都应与为私营部门引入养老金规定的计划和政策进行良好协调，以确保养老金福利的可携带性并促进各部门的劳动力流动。 2.机构和运营机构 巴勒斯坦领土公共部门雇员的养恤金制度是巴勒斯坦权力机构（PA）更广泛的公共财政制度的固有组成部分1占2022年GDP的3.5%或巴勒斯坦权力机构预算的13%。As ashare of GDP, this constitutes a 17% increase in the overall expenses compared to 2013, the yearof the data used in the last PER analysis2. The system has gone throws of reforms and adjustments— both parametric and systemic3. 在目前的形式下，对该系统财务的健全性及其在财务和政治上的可持续性的担忧。看来，一些关键的解决方案在很大程度上超出了PPA的控制范围，应该在巴勒斯坦权力机构公共部门财务和运营的更广泛背景下进行评估。 2021年标志着从高度分散的设置到2006年引入的统一养老金计划的15年过渡的结束，因为遗产计划的最后一个贡献者已经退休。在2006年改革之前，PPA使用了三种具有不同参数的不同方案。其中两项计划涵盖公务员：一项是针对西岸，从约旦继承的计划（以下称为计划四），另一项是针对加沙，从埃及继承的计划（以下称为计划一）4。2004年，颁布了新的《安全服务养恤金法》（SSPL），通过一项计划，为2006年46岁及以上的所有安全人员提供养恤金，以下称为计划III。但是，自2006年9月以来，由于2005年颁布了统一的养老金法（UPL），所有政府雇员，包括46岁以下的安全人员，都成为新计划（通常称为计划II）的成员。老年雇员是“祖父”，仍然是其原始养老金计划（计划I，III和IV）的受益人。因此，不同计划的受益人覆盖范围取决于年龄。虽然传统方案I、III和IV是定义收益(DB)类型,但方案II除了减少DB组件之外还引入了新的定义贡献(DC)组件(从未完全实现5)。今天，所有参与的雇员仅在计划II（在本报告中称为“新计划”）的范围内，而计划I，III和IV（“遗产计划”）仅向当前退休人员支付福利，并将继续这样做，直到根据这些安排退休的最后一名成员去世，所有幸存的家庭成员将不再有资格。 该系统涵盖导致长期养老金福利的风险(老年、残疾和幸存者)。它不能防止可能导致暂时收入损失的各种短期风险，如疾病、产妇、事故、伤害(其中一些可能由公共部门雇员补偿政策涵盖，但仍不在PPA的操作范围内)。 与大多数国家相比，巴勒斯坦领土上的私营部门没有自己的国家规定的养老金计划，但UPL规定非政府组织的雇主和雇员自愿参与新的养老金计划。相同的参数规定。参加新计划的非政府组织（NGO）部门的近100个组织，14, 000名雇员和大约500名退休人员。尽管对这些安排的分析超出了这项工作的范围，但对公务员制度安排的评估（见下文）的影响可能是相似的。 该系统由巴勒斯坦养恤金机构管理，这是一个直接向巴勒斯坦权力机构主席报告的独立公共法律实体PPA是一个独立的公共机构，根据2005年的《巴勒斯坦养恤金法》于2005年成立，并从普通养恤金和保险公司（GPIC）接管。PPA的快速行政诊断6（见附件III）表明它是一个结构良好的组织，其运作牢固地植根于ICT7文化。同时，评估指出了某些缺点。例如，从财政分析的角度来看，遗留计划III和IV（e。Procedre，在年龄/性别方面），部分原因是PA和PPA之间的数据共享规定薄弱。除了对这一分析的影响外，这是一个严重的操作缺陷，因为它限制了预算编制过程的透明度并削弱了财务控制。进一步的意见和建议载于附件三。 3.社会经济影响和政策挑战 该系统为根据上述计划之一退休的人提供了体面的收入替代率今天，非政府部门的公务员和雇员退休时领取的养老金平均约占该部门平均工资的60％，远高于国际劳工组织建议的全职工作者的最低40％。安全部门雇员获得养老金的比率超过安全部门的平均工资(这可能反映出退休前工资大幅上涨，可能与当时的晋升有关)。值得注意的是，主要福利普遍由每月的“家庭和个人津贴” 8补充。(这在文本中被进一步称为个人津贴，因为我们只评估个人NIS 300福利的影响)。这一补充反映在所有报告和预测的养恤金福利数字中，并由财政部程序资助。 表2：2021年雇员和老年养老金领取者的收入标准，NIS 资料来源：作者基于PPA数据的汇编注：* -该行业所有计划的平均值 新计划仍在向其人口稳定状态过渡，预计系统依赖性将在未来几十年内恶化。重要的是要全面审视养老金制度的人口转变，而不是其四个计划中的每一个。在民事和安全部门，整个系统的老年依赖性（以老年受益人的数量超过积极贡献者的数量来衡量）将从2021年的约40％增加到2080年的约70％。这种变化的主要驱动因素是预期寿命的显着改善9。另一个值得注意的方面是，对安全部门计划的依赖性迅速恶化-从2030年开始的15年期间，从约40％增加到60％。尽管从长远来看，对老年的依赖大幅增加，但未来10年的变化将是温和的，这可以作为进一步改革的机会。 尽管养老金系统投入了大量公共资源，但从设计上看，其覆盖范围很窄。该系统覆盖了巴勒斯坦工作年龄人口的5％以上，经济中所有就业人口的10％左右以及60岁以上人口的20％左右。由于此分析侧重于公共部门雇员的专业养老金制度，因此我们不对总劳动力进行预测。相反，预测假设随着人口经历人口变化，公共部门在总劳动力中的就业份额将保持不变。建模没有假设私营部门的缴款覆盖面有任何扩大。无论如何，这种政策是不鼓励的，除非首先使系统在参数上可持续发展（见下文）。 遗留计划提供了相对慷慨的好处，因此2006年的改革旨在解决这一问题10除了为公共养老金系统的融资提供更大的灵活性。关键的参数变化是将新方案中福利计算公式中的“养老金应计”因子11从2.5％减少到2％。通过启动新的补充DC部分(旧捐款的一部分将用于资助该新部分)来补偿福利的减少。值得注意的是，DB贡献的减少大于DB收益减少12 -这抵消了DB计划中的潜在财政收益。从长远来看，改革的思想大概是通过缩小新计划中的DB组成部分（在贡献和利益方面）来减少对预算补贴的依赖，但是DB计划的内在可持续性仅在有限的程度上得到解决。 虽然遗留计划将不再产生新的养老金领取者，但它们的影响将在很长一段时间内继续存在于根据新安排退休的人的福利计算中。实际上，新计划的新退休养恤金领取人的养恤金由两部分组成，一部分是根据新规则计算的，并