中国实现碳中和的路径建议

简介 2020年9月，习近平主席在联合国大会上宣布，中国将努力争取2060年前实现碳中和。这是一项关于中国的长期宏愿和优先事项的重磅声明。中国政府已着手采取措施，将低碳发展与碳中和转型确立为中国长期可持续发展与繁荣战略的核心特征，同时巩固中国在全球净零排放转型过程中的经济和政治领导地位。 继中国宣布将于2060年前实现碳中和之后，2020年10月，五部委（生态环境部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证劵监督管理委员会）联合发布了《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》。《意见》提出的目标包括制订新标准和新规定，鼓励民间资本和外资进入气候投融资领域，深化气候投融资国际合作。这些措施有助于营造有利于投资者管理气候相关金融风险的政策环境，促进中国低碳转型。 根据Vivid Economics在PRI“必然的政策回应”（IPR）项目下所做的研究，同时借鉴其他领先研究资源，PRI针对中国制定了本气候政策路线图。其中的政策建议涉及总体气候雄心和关键脱碳行业：包括电力、道路运输、建筑和工业。本报告另介绍了中国的气候相关重点金融政策。这些建议共同代表了短期的必要行动，以帮助中国以经济和技术可行、且最终有助于实现可持续发展的方式在2060年前实现碳中和。 全球投资者都认识到主要经济体根据《巴黎协定》目标制定实现净零排放的具体目标和计划极具紧迫性和重要性。如PRI“必然的政策回应”项目分析显示，面对气候变化风险，滞后、混乱和无序的政策应对会破坏金融资产价值，并导致按所需速度减排更加困难。另一方面，及时有力的行动可确保市场抓住未来可持续和低碳产业带来的发展和创造就业的机遇。基于上述原因，投资者不仅日益支持净零政策行动，也愿意投入资金，并与政策制定者合作设计和实施促进大规模低碳资本流动的政策。 五个重点政策领域 总体气候雄心 ■开展并发布气候变化对中国经济和社会的影响评估和分析，以及到2060年前实现碳中和目标（包括阶段性目标）的路径，并制定实现目标的全面政策路线图。 ■提高全国碳排放交易体系的有效性和覆盖面，措施包括：根据碳中和目标设定相应的温室气体排放上限；引入碳排放配额盈余的修正机制；公布电力行业和其他行业（如石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内航空）的覆盖时间表。 零碳电力 工业 ■在十四五规划中制定更高的强制性工业厂房能效目标，并将覆盖范围扩大到十三五规划项下的三万家企业之外。 ■制定并实施与2060年碳中和目标（包括2025年和2030年阶段性目标）一致的电力行业零排放或近零排放计划。 ■制定并实施钢铁、化工和水泥行业低碳战略。此类战略应设定能源密集行业的脱碳目标，并提供转向电、氢以及碳捕集与封存（CCS）生产技术的路线图，从而在与《巴黎协定》目标一致的时间轴上实现脱碳目标。 ■宣布停止审批不采取有效减碳措施的所有新建燃煤电站，以及逐步淘汰所有不采取有效减碳措施的燃煤电站的中期目标。 ■建立并实施扶持机制，释放对储能、需求响应和区域电力市场间高压输电的投资。 ■继续推动电力市场改革，实施跨区域电力市场经济调度。 道路运输 建筑 ■新建筑——发布新建筑综合热效率计划，包括：制定直至2025年的热效率新标准；承诺每五年将标准提高一次；将新建筑的热效率标准推广至农村建筑。 ■宣布到2040年停止销售化石燃料汽车和货车，并制定长期政策制度，在此日期之前交付100%的零排放车辆。 总体气候雄心 现状 中国是目前世界上最大的二氧化碳排放国。2018年，中国的二氧化碳排放量为95亿吨，占全球总排放量的29%。随着中国工业化进程的推进，二氧化碳排放量急剧上升，从2000年的31亿吨增长至2012年的88亿吨。自2012年以来，中国的二氧化碳排放增速放缓，原因包括整体经济重心从重工业和能源密集型产业转移、经济增速放缓、煤改气，以及可再生能源推广。1 中国的人均二氧化碳排放量低于许多工业化国家。2018年，中国人均化石燃料排放量为7吨，低于美国的16吨和日本的9吨。22005年至2019年，中国单位GDP二氧化碳排放量减少了48.1%。3二氧化碳占全国温室气体（其他温室气体包括甲烷、一氧化二氮和氟化气体）排放量的80%左右。4 中国在根据《巴黎协定》制定的第一个国家自主贡献（NDC）方案中承诺，到2030年达到二氧化碳排放量峰值，同时还提出了其他三个目标：（i）到2030年，单位GDP碳排放量较2005年水平降低60-65%；（ii）到2030年，非化石能源占一次能源消费比重提高至20%左右；（iii）到2030年，森林蓄积量较2005年水平增加约45亿立方米。5 为达成2060年前实现碳中和的新目标，中国需要针对主要经济部门扩大气候政策和减排范围，并提高相应目标。有明确的信号表明，十四五规划将针对此类变化制定框架，一些新政策已经宣布和出台，包括一系列促进气候投融资的提案。 目前，中国政府尚未就推进实现碳中和的方式和速度公布详细的计划或政策框架。清华大学已经发布新的分析报告，就一系列可能的脱碳路径，包括2060年前实现碳中和的路径，提出了高层面见解。6 国际能源署（IEA）估计，在现行政策下，中国能源相关的二氧化碳排放量将是《巴黎协定》减排路径下排放量的三倍以上。7据清华大学分析，为了达到符合《巴黎协定》的减排量，中国的排放量需在2030年之前达到峰值，然后以8-10%的速度迅速下降，直至2050年。在这样的条件下，二氧化碳排放将于2050年实现净零，总体温室气体排放将于2060年前实现净零。 中国借鉴七个区域性碳排放交易市场的成功实施和运作经验，于2017年推出全国碳排放交易体系。8截至2020年11月，企业尚未开始全面配额交易，但生态环境部最近的声明表明准备工作进展顺利，预计交易将很快启动。9 中国全国碳排放交易体系将首先覆盖电力行业，不过，目前已经开始筹备将覆盖范围扩大至其他行业，包括化工、钢铁、混凝土、有色金属、造纸和国内航空。10中国尚未公布其碳排放交易体系的二氧化碳减排目标。设定该二氧化碳减排目标非常重要，可以使碳定价政策与中国的总体气候治理和目标保持一致。11 关键政策建议 ■开展并发布气候变化对中国经济和社会的影响评估和分析，以及到2060年前实现碳中和目标（包括阶段性目标）的路径，并制定实现目标的全套政策。分析应考虑： ■从全国角度评估气候变化对中国经济、关键基础设施、粮食安全和社会的影响■总碳预算■各行业脱碳所需的实际行动■各行业脱碳的时间跨度■气候行动总成本■按空间和收入群体进行的成本分配■净零行动的协同效益■实现净零排放面临的挑战■实施净零排放的当务之急 ■提高全国碳排放交易体系的有效性和覆盖面： ■根据净零排放路径设定相应的温室气体排放上限，且至少提前十年设定，以确保碳排放交易体系提供前瞻性价格信号■引入配额盈余的修正机制■公布电力行业以及另外七个行业（石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内航空）的覆盖时间表 零碳电力 现状 发电产生的二氧化碳占中国能源相关总排放量的51%左右。2018年，中国电力行业二氧化碳排放量总计49亿吨，较2010年上升40%。12 尽管中国在可再生能源部署上取得了显著进展，但仍然严重依赖煤电（占2018年总供电量的66%），并且仍然在新建燃煤电站。13中国设定的2020年煤电装机容量上限为1100GW，而2019年部署的装机容量为1040GW。14近年来，天然气发电量增长强劲，但在2018年仍仅占总发电量的4%。15 可再生能源占中国总发电量的比例在2018年为26%，2010年则为19%。水电仍然是中国最大的可再生电力来源，占2018年总发电量的17%。太阳能光伏发电和风能发电的总占比在过去十年中快速增长，从2010年的1%增长至2018年的8%（风能5%，太阳能3%）。16 电价补贴非常成功地推动了中国的可再生能源部署，陆上风能和太阳能光伏发电装机容量从2011年的50GW增长至2019年的410GW左右。17十三五规划的目标是，到2020年可再生能源装机容量达到680GW。18中国已于2018年提前两年超额完成目标。政府计划在2021年以无补贴竞价取代电价补贴，允许风能和太阳能开发商投标争取20年固定电价购售电合同。19政府已在2017年到2020年间授予了64GW无补贴可再生能源合同。20 近年来，中国的电力市场改革进展缓慢。中国在发电调度上采用电厂配额制，而不是择优经济调度。21这有利于高成本的既有能源，却不利于可再生能源。可再生能源运营成本低，在择优制度下本具有竞争力。电价制度市场化转型目前仍然是政府的优先重点，2020年《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》也彰显了中国转向竞争性能源市场转型的决心。22 中国是超高压输电线路部署方面的全球领导者，并计划在2020年再投资270亿美元部署超高压输电线。23尽管中国在超高压输电线路和抽水蓄能方面取得了进展，但在实现电网现代化所需的其他方面，如蓄电池储能和需求侧响应，进展仍然有限。 如果电网缺乏灵活性，调度中心可能需要在电力供过于求时削减较高比例的可再生能源电力输出。目前整体电网灵活性仍然较低，这是2018年高弃风率和弃光率（分别为7%和3%）的关键原因。24 尽管中国近年来关闭了数百个低效燃煤电站，但在2020年1月仍有大量新燃煤电站开工建设，总装机容量约为140GW。25鉴于燃煤电站的寿命为50年或以上，该批新建燃煤电站可能一直运营至21世纪下半叶。这与实现《巴黎协定》目标相悖，《巴黎协定》要求最晚到本世纪中叶逐步淘汰不采取有效减碳措施的燃煤电站。26 现行政策不足以支撑电力行业有效实现与《巴黎协定》目标一致的减排。IEA估计，到2040年，现行政策下（落实2060年碳中和承诺之前）可再生能源发电量将比《巴黎协定》减排路径下的发电量低36%。27清华大学最近设定了一系列与《巴黎协定》一致的减排情景，其中最具雄心的是使非化石燃料发电量到2050年占中国总发电量的90%。电力系统的脱碳需要减少燃煤发电，提高低碳发电容量，同时部署技术以提高电力系统的灵活性。 关键政策建议 ■制定并实施与2060年碳中和目标（包括2025年和2030年阶段性目标）一致的电力行业净零或近零碳排放计划。■宣布停止审批不采取有效减碳措施的所有新建燃煤电站。■根据碳中和目标（包括2025年和2030年的阶段性目标）设定中期目标，逐步淘汰所有不采取有效减碳措施的燃煤电站。■通过直接采购或市场机制，制定并实施扶持机制，释放对储能、需求响应和区域电力市场间高压输电的投资。中国需要提高电网灵活性，在可再生能源部署增加的同时平衡电力市场。■继续推动电力市场改革，实施跨区域电力市场经济调度，确保最便宜、最清洁的发电能源在调度上优先于成本较高、污染较重的化石能源。 评估和影响分析 据碳追踪机构（Carbon Tracker）估计，中国40%的燃煤电站在2018年已经处于亏损状态，而受空气污染法规合规成本和碳价不断上涨的影响，这一比例到2040年可能上升至95%。28如果中国的电站业主按照《巴黎协议》淘汰自有电厂，则可以减少3900亿美元的亏损。逐步淘汰燃煤发电站还可以减少空气污染，带来显著的健康效益。 2015年，中国煤炭开采和加工行业提供了约580万个工作岗位。29燃煤电站的逐步淘汰将导致煤炭需求下降，让上游采矿和加工职业面临淘汰风险，需要从政策上为日益式微的高碳行业的工作人员提供支持和就业机会。不过，中国东北部因矿山资源枯竭，就业人数已经开始下降，与2013年相比，2020年就业人数可能减少200多万。30 可再生电力的减排成本低。2010年至2018年，太阳能光伏和风能发电的平准化成本分别下降了77%和35%。31某些省份的可再生能源发电成本已经与现有化石燃料的成本持平，32到2026年可能在全国范围内实现与燃煤电站的成本持平。33 随着可再生能源占比的提高，政府将面临电网平衡支出，比如部署额外的电池储能容量或维