《中国生物多样性保护政策法律体系分析：基于保护需求的视角》

12023年5月中国生物多样性保护的政策法律体系分析：基于保护需求的视角 中国生物多样性保护政策法律体系分析：基于保护需求的视角2 研究团队北京大学城市与环境学院 保护生态学课题组首席研究员： 华方圆团队成员：陈雨昂，任晓彤 绿色和平团队成员：潘文婧，宋筱，吴浩，王克文，周薇，陈书凌，张菁，马倩儒，赵蕊，朱硕，崔焱绒致谢研究团队感谢以下专家对研究方法的指点和建议，他们是：申小莉 (中国科学院植物研究所) 、马克平 (中国科学院植物研究所) 、吕植 (北京大学)。团队还感谢以下专家在研究过程中给予的建议与支持，他们是 (按姓氏拼音为序) ：曹玲 (上海交通大学) 、胡飞龙 (生态环境部南京环境科学研究所) 、赖华夏 (北京大学) 、李晟 (北京大学) 、梁旭昶、刘阳 (中山大学) 、王伟 (中国环境科学研究院) 、曾岩 (中华人民共和国濒危物种科学委员会) 、张立 (北京师范大学) 、张世秋 (北京大学) 、张朝晖 (自然资源部第一海洋研究所)。发布时间：2023年5月 1目录中国生物多样性保护政策法律体系分析：基于保护需求的视角I. 背景 ............................................................................. 2II. 研究方法 ....................................................................... 4III. 结果 ........................................................................... 8IV. 讨论 ............................................................................ 26V. 结语 ............................................................................. 29参考文献 .......................................................................... 30补充信息获取链接 ............................................................... 32 中国生物多样性保护政策法律体系分析：基于保护需求的视角2 I. 背景 3人类对地球面貌的广泛改造致使全球生物多样性呈现持续下降的态势 (Almond et al. 2022)，这不仅危及地球上的各种生命形式，也使人类在根本上依赖生态系统提供的福祉面临巨大威胁 (IPBES 2019)。有效保护生物多样性，遏制并扭转全球生物多样性危机，是当前全球最紧迫的可持续性问题之一。2022年12月召开的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会，通过的《昆明 – 蒙特利尔全球生物多样性框架》 (下文简称《昆-蒙框架》)，将生物多样性保护与主流化的呼声推到了一个新的强音。与其他环境问题一样，生物多样性保护的关键是政府制定的公共政策法律 (Mooney & Mace 2009; Miteva et al. 2012; Otero et al. 2020)。以保护地、濒危物种保护等为代表的一系列保护举措 (Geldmann et al. 2019; Wei et al. 2020)，在根本上有赖于各国政府相关政策法律的颁布和执行，这可以提供机制保障，并在资金及其他资源方面赋能。一个国家此类政策法律及其体系的有效设计和建立，是实现生物多样性保护的关键前提。政府在公共事务上拥有强大的主导地位 (Naughton 2010; Breslin 2011)，中国在生物多样性保护上的核心角色相比其他国家尤为突出。新中国成立以来，尤其进入21世纪后，中国政府颁布了大量有关生态环境和生物多样性保护的政策法律，包括一系列以项目或工程形式推行的政策 (Zhang et al. 2000; Xu et al. 2006; Ouyang et al. 2016; Bryan et al. 2018; Huang et al. 2021)。这些政策法律被普遍认为发挥了巨大而积极的作用 (Wang et al. 2020)——包括建立起覆盖陆域国土面积约18%的各类自然保护地体系 (Li & Pimm 2020)、有效减缓天然林和滩涂栖息地的破坏 (Ren et al. 2015; State Council of China 2018)、大面积提高森林覆盖率(Wei et al. 2020)、保护和恢复重点物种种群 (Viña et al. 2016)、管制非法野生动物贸易 (Hu et al. 2021) 等。随着中国近年来将生态文明确立为国家战略 (Ma & Wei 2021)，以及担负起以主席国身份推动《昆-蒙框架》实施和生物多样性主流化的国际角色，中国生物多样性保护相关政策法律体系正处于一个可以大力推动本国和全球生物多样性保护的历史性位置。充分抓住这一历史机遇，需要明晰中国此体系的设计有效性及存在的短板，并辨识其完善的方向。一个国家生物多样性保护的政策法律体系在设计上的有效性，取决于其在多大程度上回应生物多样性保护的各方面议题及需求。以往对此类政策法律体系设计有效性的探讨，多基于特定的主流保护议题 (例如保护地设立、生态系统工程，以及新冠疫情开始后的野生动物贸易) 在实践中遇到的挑战，启发式地 (heuristically) 讨论制度设立上的不足 (Jiang et al. 2019; Liu et al. 2020; Li et al. 2021)；或是从法学视角剖析立法机制上的特征和现有政策法律对生态系统、物种、遗传多样性这三个生物多样性维度给予的关注度 (吕忠梅 2019; 秦天宝 & 田春雨 2021)。这些探讨尽管为中国生物多样性保护政策法律体系的完善提供了许多建议，但并不足以从“生物多样性保护各方面议题及需求”的系统视角，为此体系的设计完备程度提供评估，辨识空缺，并指出基于保护科学的努力方向。因此，中国生物多样性保护政策法律体系的进一步完善，迫切需要从上述视角进行分析和探讨。本研究旨在填补上述知识缺口，以“生物多样性保护各方面议题及需求”为框架，通过对政策法律进行文本分析，评估上述体系设计完备程度及空缺，以期为其进一步完善提供建议。研究首先通过系统检索，构建了一个含有270个中央层级的政策法律文件集，是目前中国最完备的生物多样性保护政策法律体系的文件整理。研究基于国际公认的生物多样性保护各方面议题列表，创立了一套回应各议题所必需的保护需求清单，并以该清单为框架，对中国生物多样性保护的政策法律体系进行文本分析，首次定量评估了该体系设计的完备程度与偏重。研究最后通过辨识政策法律关注特定保护需求所采用的行动手段，描绘其为实现生物多样性保护工作使用的方式，并量化对不同方式的倚重或忽略，进一步为中国生物多样性保护的政策法律体系提供有益补充和工作方式的设计思路。背景 中国生物多样性保护政策法律体系分析：基于保护需求的视角4 II. 研究方法 5政策法律文件集构建：本研究聚焦中国中央政府和各部门颁布的生物多样性保护相关政策法律，主要通过对主流法律法规数据库进行系统的关键词检索，对国务院及主要部门官方网站进行政策列表筛选，辅以相关阅读材料的增补，构建政策法律文件集 (下文简称“文件”和“文件集”)。该文件集基本代表中国目前在中央层级有关生物多样性保护的政策法律体系。文件集的构建重点关注2000年1月–2023年2月间修订和新颁布的政策法律。团队前期调研发现，2000年前颁布生效的生物多样性保护相关政策法律中，绝大多数在2000年后有过修订，因此上述时间范围应能覆盖现行有效的相关政策法律。本研究对“生物多样性保护相关”的定义着眼于广义的生物多样性保护，因此文件集涵盖生态系统、物种、基因资源的保护、修复、可持续利用等一系列议题。关键词检索使用的法律数据库包括国家法律法规数据库 (https://flk.npc.gov.cn) 、威科先行法律信息库 (https://mlaw.wkinfo.com.cn) ，以及北大法宝法律法规数据库 (http://www.pkulaw.com)。关键词包括一系列指代不同生态系统类型和生物多样性保护议题的词语 (表1)。在官方网站进行政策法律列表筛选主要针对国务院 (使用其政策文件库)主要组成部门：发展和改革委员会、自然资源部 (含国家林业和草原局) 、生态环境部、农业农村部和财政部。增补文件的相关阅读材料包括相关政策法律评论、解读性质的报道，以及已纳入文件集的文件中提及的参照和依据文件。对通过上述步骤获得的文件，研究进一步按以下要求进行筛选：(1) 政策法律的制定需以广义的生物多样性保护为出发点 (与生态系统无关的气候变化政策，以及以确保生产和发展为出发点的政策不予收录) ；(2) 政策法律的内容需针对省级以上区域，或省级以下但跨流域的区域尺度；(3) 政策法律在性质上属于法律、党内法规、行政法规、国务院发布的规范性文件，或部门规章中的某一类 (该分类系统参考北大法宝法律法规数据库研究方法http://www.pkulaw.com；司法解释、典型案例、技术指南、规程、细则、督察等文件不予收录) ；(4) 文件如更新迭代，仅收录最新版本。本研究构建了一个包括270个文件的文件集 (表2)，并标注了各文件的制定部门、颁布和修订年份，以及性质类别。此外，本研究还按标题和总则反映的主题，将各文件粗略划分为对应不同保护议题的类别；涵盖范围广、不明确针对特定议题的文件列为“跨议题”大类。基于保护需求的评估框架：本研究以国际公认的生物多样性威胁因素列表为基础，通过文献查阅，梳理出一套应对各“威胁因素”必需的“保护需求”清单1，作 为 对 中 国生物多样性保护政策法律体系进行文本分析，量化其对生物多样性保护议题关注完备程度的评估框架。该框架的逻辑如下：(1) 生物多样性保护的1. 此处“威胁因素”、“保护需求”和下文中“行动手段”三组词汇，在本文中为具有特别设定含义的专有名词，在后续行文中，为保障阅读通畅，将不再特别通过引号进行标示。表1 ｜ 主流法律法规数据库检索关键词列表文件名称制定部门关键词类别关键词列表 (任一词语均构成充分的检索条件) 广义保护相关生物多样性、生态系统、物种、保护、修复森林生态系统相关森林、林木、乔木、灌木、泥炭草地生态系统相关草地、草原、草甸淡水湿地生态系统相关湿地、滩涂、河流、流域、水体海洋生态系统相关海洋、海岸、海底其他威胁因素相关开发、灾害、污染 中国生物多样性保护政策法律体系分析：基于保护需求的视角6 有效实现以对其威胁因素的应对为前提，因此设计完备的政策法律体系需要关注和回应生物多样性的所有威胁因素；(2) 对任一威胁因素，只有其所必需的所有保护需求都至少得到政策法律体系在文本上的关注或回应，该威胁因素才能被认为充分得到了政策法律体系在设计上的回应；其必需的保护需求在政策法律文本中被忽视的程度，意味着该威胁因素被政策法律体系忽视的程度。需要强调的是，该评估框架的着眼点是量化多少数量的政策法律通过文本提及的形式关注或回应各保护议题及其需求 (详见下文“数据提取”小节)，以此衡量该体系在保护议题关注上的完备程度，因此分析并不涉及政策法律的效力、机制有效性和实际保护成效。综上，各威胁因素保护需求清单，以及所有威胁因素总清单是一个“穷举”的完整列表；作为辨识政策体系空缺的依据，其构成和覆盖范围的合理性是本研究的关键前置条件。生物多样性威胁因素以IPBES 报告 (IPBES 2019) 总结的 “直接威胁因素” (direct drivers) 和“间接至直接威胁因素” (indirect-to-di