承接政府专项债项目城投企业特征及信用分析：以江苏省为例

www.lhratings.com 研究报告 1 承接地方政府专项债项目城投企业特征及信用分析 ——以江苏省为例 我国地方政府专项债自2014年推出以来，管理制度得到不断完善、发行规模快速增长，在扩大有效投资、稳定经济增长方面发挥了重要的积极作用。本文分析发现，江苏省承接专项债项目城投企业在融资缺口、短期偿债能力、风险溢价水平方面表现整体优于未承接专项债项目城投企业。随着地方政府专项债的持续扩容，或有更多城投企业承接专项债项目，可给予该类城投企业更多关注，与此同时，还应对城投企业承接专项债项目是否存在资金闲置或违规使用情况以及项目建设进度等保持关注。 联合资信 公用评级 |夏妍妍 |路 君|蒋智超 www.lhratings.com 研究报告 2 一、引言 地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券1，是在2014年《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施后，作为地方政府融资“开前门、堵后门”的重要手段推出的。历经多年的发展，地方政府专项债在品种和支持领域方面得到了丰富和拓展，在预算管理、限额分配与管理、项目配套融资、绩效管理、用途管理、风险防范等方面得到持续规范和完善，2019年以来发行规模开始超过地方政府一般债券，对于扩大有效投资、稳定经济增长发挥了重要的积极作用。与此同时，城投企业作为主要从事地方基础设施建设的主力军，除了通过财政性资金和融资获得建设资金外，承接专项债项目也成为其项目建设的重要资金来源，那么我国承接地方政府专项债项目的城投企业情况如何？呈现哪些特征？承接地方政府专项债项目的城投企业与未承接的城投企业相比有何差异？其财务表现、受市场认可程度是否优于未承接的城投企业？本文通过对承接过政府专项债项目的城投企业进行梳理，分析其所处区域、行政层级、信用级别、承接项目类型等特征，并以江苏省为例对承接地方政府专项债项目的城投企业与未承接的城投企业的杠杆水平、债务期限结构、融资缺口、短期偿债能力、风险溢价水平进行比较，以探究承接政府专项债项目城投企业的特征及信用状况。 二、承接地方政府专项债项目城投企业总览 （一）地方政府专项债发展概述 2015年以来，我国地方政府专项债券发行规模快速增长，预算管理、限额分配与管理、项目配套融资、绩效管理、用途管理、风险防范等制度持续完善。 2015－2021年，我国地方政府债券发行规模波动增长，年均复合增长11.78%，其中地方一般债券发行规模年均复合下降1.81%，地方专项债券发行规模年均复合增长30.98%，增幅显著，2021年地方专项债券发行规模占地方政府债券发行规模的65.74%，较2015年大幅上升40.33个百分点。地方政府专项债券发行规模的大幅增长主要受益于政策的鼓励与支持，2015年以来，财政部等部门陆续出台了一系列政策，在推动地方政府专项债扩容的同时，持续加强管理，推动地方政府专项债的规范化发展。 1 来源于2020年12月财政部发布的《地方政府债券发行管理办法》。 www.lhratings.com 研究报告 3 数据来源： Wind，联合资信整理 图2.1 2015－2021年及2022年上半年全国地方政府债券发行概况 表2.1 2015年以来地方政府专项债相关政策梳理 发布时间 部门 政策/文件 重要内容 2014年4月 全国人大常委会 《中华人民共和国预算法（2014年修订）》 经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措 2014年10月 国务院 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还 2015年3月 财政部 《2015年地方政府专项债券预算管理办法》 专项债券收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责 2016年11月 财政部 《地方政府专项债务预算管理办法》 地方政府专项债务，包括地方政府专项债券、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量专项债务。专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。非债券形式专项债务应当在国务院规定的期限内置换成专项债券。财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的专项债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区专项债务限额及当年新增专项债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。省、自治区、直辖市应当在专项债务限额内举借专项债务，专项债务余额不得超过本地区专项债务限额 2017年3月 财政部 《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》 新增地方政府一般债务限额、新增地方政府专项债务限额分别按照一般公共预算、政府性基金预算管理方式不同，单独测算。新增限额分配管理应当遵循立足财力水平、防范债务风险、保障融资需求、注重资金效益、公平公开透明的原则 2017年6月 财政部 《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》 2017年优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点。鼓励有条件的地方立足本地区实际，围绕省（自治区、直辖市）党委、政府确定的重大战略，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还，项目成熟一个、推进一个 01000020000300004000050000600007000080000一般债券专项债券（亿元） www.lhratings.com 研究报告 4 发布时间 部门 政策/文件 重要内容 2017年至2018年 财政部等 《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》 地方政府土地储备专项债券是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。地方政府收费公路专项债券是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。地方政府棚户区改造专项债券是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券 2018年8月 财政部 《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》 加快专项债券发行进度；提升专项债券发行市场化水平；优化债券发行程序；简化债券信息披露流程加快专项债券资金拨付使用等。财政部不再限制专项债券期限比例结构，各地应当根据项目建设、债券市场需求等合理确定专项债券期限 2019年6月 中共中央办公厅、国务院办公厅 《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》 对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目。鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持。允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金 2020年7月 财政部 《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》 合理把握专项债券发行节奏；科学合理确定专项债券期限；优化新增专项债券资金投向，重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域；依法合规调整新增专项债券用途；严格新增专项债券使用负面清单，严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目等 2020年12月 财政部 《地方政府债券发行管理办法》 加强专项债券项目跟踪管理，严格落实项目收益与融资规模相平衡的有关要求，保障债券还本付息，防范专项债券偿付风险。地方财政部门应当均衡一般债券期限结构，充分结合项目周期、债券市场需求等合理确定专项债券期限，专项债券期限应当与项目期限相匹配。专项债券还应当全面详细公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券对应的政府性基金或专项收入情况、由第三方专业机构出具的评估意见以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。专项债券还应当披露项目收益、对应的政府性基金或专项收入情况等 2021年7月 财政部 《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》 坚持“举债必问效、无效必问责”，遵循项目支出绩效管理的基本要求，注重融资收益平衡与偿债风险。地方财政部门应当跟踪专项债券项目绩效目标实现程度，对严重偏离绩效目标的项目要暂缓或停止拨款，督促及时整改。突出绩效管理结果的激励约束作用，将专项债券项目资金绩效管理结果作为专项债券额度分配的重要测算因素，并与有关管理措施和政策试点等挂钩等 2021年7月 国家发改委 《要求做好2022年地方专项债项目前期工作的相关通知》 充分发挥专项债在推动有效投资中的作用和效益，争取明年专项债券早发行、早使用、及早形成实物工作量，促进投资稳定增长。明年专项债拟投向国务院确定的交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大专项债券投向领域。禁投领域方面，不安排用于租赁住房建设以外的土地储备，不安排一般房地产项目、不安排产业项目，不安排楼堂管所项目 2021年11月 财政部 《地方政府专项债券用途调整操作指引》 专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为 2022年5月 国务院 《扎实稳住经济的一揽子政策措施》 在依法合规、风险可控的前提下，财政部会同人民银行、银保监会引导商业银行对符合条件的专项债券项目建设主体提供配套融资支持，做好信贷资金和专项债资金的有效衔接。在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等9大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围 数据来源：联合资信根据公开资料整理 www.lhratings.com 研究报告 5 （二）承接地方政府专项债项目城投企业特征 除青海省和宁夏回族自治区外，我国29个省份均有城投企业承接专项债项目，承接地方政府专项债项目的城投企业区域分布以山东省、浙江省、江苏省等为主，区域集中度较高；承接专项债项目城投企业以地级市和区县级为主；承接专项债项目城投企业信用级别主要分布在AA+级和AA级；城投企业承接专项债项目类型以市政和产业园区基础设施、轨道交通、棚户区改造、交通基础设施和生态环保为主；承接地方政府专项债项目的城投企业将专项债用作资本金的比例较低。 联合资信根据公开资料不完全统计，截至2022年9月15日2，我国有995家3城投企业承接了地方政府专项债项目，共承接地方政府专项债项目2515个，专项债融资额合计9441.82亿元。 1．区域分布 除青海省和宁夏回族自治区外，我国29个省份均有城投企业承接专项债项目。从家数来看，山东省、浙江省和江