地方政府及城投公司资产盘活案例研究——以福建省为例

联合资信公用评级三部|尹丹|杨婷 报告概要 近年来，我国财政收支矛盾日益凸显，地方债务风险加剧。与此同时，我国存量国有资产规模庞大，但存在管理效率低、运营收益不足等问题。中央及地方政府多次提出积极盘活存量资产，化解地方政府债务风险。2022年以来，各地国有资产盘活进程显著提速。 资产盘活对区域发展与城投公司意义深远：对地方而言，可增加非税收入缓解债务压力、提升资源配置效率、推动产业升级，同时兼顾就业与公共服务改善；对城投公司来说，可拓宽融资渠道，培育市场化运营能力助力转型，并促使其治理水平提升。本报告聚焦福建省实践，剖析其资产盘活模式及成效。 福建省立足区域财政状况、资源禀赋与产业结构，以重组型和融资型盘活为主要路径，呈现“因地制宜，因势利导”特征。沿海经济强市（福州、厦门、泉州）通过“腾笼换鸟”、REITs等盘活低效工业用地与闲置房产，推动产业升级；工业转型城市（莆田、三明、宁德）依托功能转型、政策性金融支持激活闲置厂房与老旧资产，培育新动能；资源富集型山区城市（龙岩、南平）以林票、碳票等资源凭证化手段，实现农村闲置资产与生态资源的效益转化，典型案例包括福州高速花博园、厦门保障性租赁住房REITs、龙岩“名城古建贷”等。 各地在把握机遇加快盘活存量国有资产过程中，须以摸清资产底数为前提，结合自身禀赋制定盘活策略，最终形成“资产盘活——产业升级——财政增收”的良性循环。对于资源富集地区，可聚焦资源资产化；对于工业转型地区，可围绕“空间重构与产业升级”推进；对于化债任务较重地区，可通过资产变现进行短期风险缓释。 一、资产盘活主要背景与动因 近年来，我国土地财政难以为继、税收增长乏力，财政收支矛盾日益凸显，地方债务风险加剧。与此同时，经过长期建设发展，我国在能源、交通运输、水利、重大市政工程等基础设施领域形成了大量存量资产。根据《国务院关于2024年度国有资产管理情况的综合报告》，截至2024年末，我国国有企业资产、国有金融企业资产、行政事业性国有资产，共计957.8万亿元。此外，我国还有大量土地、矿产、水资源等国有资源资产。财政压力凸显的背景下，中央及地方政府多次提出积极盘活存量资产，稳定经济增长，化解地方政府债务风险。2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称“《意见》”），提出聚焦重点领域、重点区域、重点企业，切实做好盘活存量资产工作，以扩大有效投资，稳定经济增长。同时，为了保障盘活工作顺利推进，《意见》明确了落实财税金融政策、完善规划和用地用海政策、积极落实项目盘活条件等相关支持政策。各地资产盘活相继落地，并取得一定成效，盘活资产成为开辟新财源、缓解财政收支矛盾、化解债务风险的重要举措。 二、资产盘活对区域发展及城投公司的影响 根据各地预算执行或决算报告，重庆市2024年盘活资产4855亿元，回收资金2610亿元；湖南省2024年加力激活资源、盘活资产、用活资金，全年盘活收入超1100亿元；黑龙江省财政厅打造全省国有资产资源盘活平台，2024年实现盘活变现收入140.57亿元，筹用于化解政府债务等刚性支出；2023年，江苏省共清查出低效闲置行政事业性国有资产134.87亿元，盘活闲置资产60.43亿元等。各地国有资产盘活进程显著提速。 1．对区域发展的影响 对地方而言，盘活闲置低效存量资产并转化为即时可用现金流与持续收益，不仅能缓解当前财政与债务压力，更能为产业升级与城市高质量发展注入持久动能。 （1）增加财政收入，缓解债务压力 国有资源（资产）有偿使用收入是非税收入重要组成部分，2024年我国各地资产盘活力度加大，非税收入大幅增长。根据财政部披露，2024年，我国一般公共预算收入219702亿元，比上年增长1.3%。其中，全国税收收入174972亿元，比上年下降3.4%；非税收入44730亿元，比上年增长25.4%。2024年我国非税收入实现大幅 增长，主要得益于各级政府通过多渠道盘活国有资源资产，有效推动国有资源（资产）有偿使用收入及国有资本经营收入显著增长。2024年，全国非税收入占一般公共预算收入比重达20.36%，同比上升3.91个百分点，非税收入对一般公共预算收入增长贡献有所提升。国有资源（资产）有偿使用收入是非税收入重要组成部分，十年间（2014－2024年），我国国有资产（资源）处置收入占非税收入比重从20%升至约40%。财政压力凸显的背景下，盘活资产是缓解财政收支矛盾和债务压力的直接有效手段。 由于各地资源禀赋、债务压力等存在差异，盘活国有资产的力度也不同，但整体而言各地国有资产盘活力度普遍加大。梳理近年来各省国有资源（资产）有偿使用收入变化可发现：从规模来看，山东、广东、四川、江苏、河北五省居全国前列，收入均突破900亿元。从增速来看，2024年山西、吉林、西藏、湖北、甘肃五省同比增速在50%以上，而山东、江苏、重庆、四川在本身国有资源（资产）有偿使用收入基数已然较高的前提下，仍实现15%以上的增长速度。从在非税收入中所占比重来看，2024年，重庆、山西、四川、吉林、山东、黑龙江、新疆、湖北、河北和安徽10个地区比重均超过50%；占比高的地区，集中于中西部和东北；其中，重庆占比最高，达到70.90%，或与其部分区域“砸锅卖铁”化债增收有关。 注：江西省2023年国有资源（资产）有偿使用收入为494.50亿元，未获取2024年数据资料来源：联合资信根据公开数据整理 （2）提升资源配置效率 通过资产盘活，可以让“沉睡”或“低效运转”的资源流向更具价值、更契合需求的领域，从而实现资源配置效率提升。 通过盘活闲置土地（如旧厂房、低效土地），可释放新增建设用地，促进土地与基础设施资源高效利用。例如，北京动物园服装批发市场改造为金融科技中心，用地从287亩缩减至95亩，同时配套建设污水处理厂和体育休闲设施；佛山创意产业园将旧厂房改造后，园区面积扩大3倍，新增住宅和商业办公用地，提升土地复合利用价值。 在通过资产证券化、混改合作、特许经营权及未来收益权市场化交易过程中，价格信号与竞争机制会充分反映资产真实价值，能有效规避行政干预导致的资源错配，引导资源向回报率高、运营能力强的主体集中，让“静态权利”转化为“动态资源”，最大化资产利用效率。如城投公司作为资产持有方，通过发行REITs，将标的资产转让给投资者并募集权益资金，实现了原先沉淀于项目的资金“盘活回笼”；同时，REITs对原始权益人的资金用途有明确要求，回收资金需再次投入新项目建设或存量资产收购，进而形成“盘活存量——回笼资金——带动增量”的良性循环。截至2024 年底，全市场已上市REITs产品达58只，累计募资规模超1660亿元。 （3）推动产业升级，促进城市产业发展 地方政府推进资产盘活时，往往结合地方资源禀赋与产业发展定位，通过多元业态融合延伸产业链条，助力产业升级。例如，浙江省温州体育休闲公园改造项目，以“体育+旅游”“体育+装备”“体育+生态”“体育+教育”的跨界融合模式拓展产业边界；产业园区通过“腾笼换鸟”，对老旧工业区、低效园区进行改造升级，引入高新技术、文化创意等新兴产业，有效盘活低效空间，培育形成新的经济增长点。 （4）兼顾增加就业、改善公共服务等社会效益 地方政府推进资产盘活项目通常兼顾经济效益与社会效益。其一，能增加就业岗位，提升区域就业率；其二，对于公园、停车场、水务、环卫等公共服务类资产，通过特许经营、PPP等模式引入专业社会资本参与运营，可显著提升公共服务的效率与品质；此外，地方政府还可将资产盘活收益定向投入社区健身点、养老中心等民生工程，完善公共服务设施，改善民生。 2．对城投公司的影响 城投公司作为地方城市基础设施建设的投融资主体，拥有公益性资产、资源性资产和经营性资产等多种类型资产，是地方政府开展资产盘活的核心实施主体。随着债务压力增大和监管政策收紧，盘活“沉睡”资产，成为城投公司化解债务、谋求新生的重要出路之一。 （1）缓解短期压力，拓宽融资渠道 城投公司通过出售非核心、闲置低效资产（如土地、商业物业等），一方面可快速获得现金直接偿还债务，缓解短期偿债压力；另一方面可降低资产负债率、提升流动比率，同时减少资产闲置带来的减值风险，起到优化资产负债表的作用。城投公司通过出租自有闲置或低效资产（如商铺、写字楼、厂房）给第三方，可提升资产利用率，并形成稳定经营性现金流，优化收入结构。城投公司通过将具有稳定现金流的优质资产（如供水厂、收费停车场、数据中心、保障性租赁住房等）发行公募REITs或资产证券化（ABS），可拓宽融资渠道、减少传统融资依赖。整体看，城投公司通过盘活资产可实现“降债+优化资产结构”的双重目标，并能增强现金流与偿债能力。 （2）培养市场化运营能力，助力转型发展，实现“自我造血” 城投公司通过盘活资产，参与项目的长期运营、管理和服务，有助于实现职能定位从“投融资”向“城市运营”或“产业投资”转型，如在盘活产业园、标准厂房等资产过程中，提供物业服务、产业投资、孵化服务等。在盘活过程中，城投公司亦可通过引入新兴产业，提升持续“造血”能力。盘活资产可形成稳定的经营性收入，减 少对政府财政补贴的依赖，让城投公司经营模式更具市场化属性，是助力其转型发展的核心。 （3）促使治理能力提升 资产盘活不仅是提升城投公司资产效益的手段，更是促使其建立现代企业制度、提升治理运营能力的契机。具体来看，资产盘活前提是产权清晰，因此将推动城投公司厘清资产边界、政企关系，向“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代化市场主体转变。盘活过程中需防范资产流失和经营风险，将要求城投公司健全内控体系与监督机制。盘活复杂资产需要专业化运营，将推动城投公司重塑组织与管理架构。提升资产效益依赖人的能动性，将要求城投公司建立市场化选人用人及薪酬激励体系。 三、福建省城投公司推进资产盘活案例与成效 目前全国各地存量国有资产盘活的模式较为丰富多元，主要包括处置型盘活、重组型盘活、融资型盘活、引入型盘活。福建省主要采取重组型盘活和融资型盘活。 通过对福建省内部分典型案例的梳理可以看出，福建省各地市的资产盘活实践主要根据其财政状况、资源禀赋与产业结构这三重约束下的选择，总体呈现出“因地制宜，因势利导”的特征，选择最适宜的路径将“沉睡资产”转化为“发展动能”。 对于沿海经济强市（福州、厦门、泉州），财政压力相对较小、“土地资源稀缺+产业升级迫切”，重组型盘活（如“腾笼换鸟”“低效用地再开发”）可直接将闲置地块、老旧园区改造为高端产业园（如福州大健康食品产业园）、文旅综合体（如泉州旧厂改造项目），无需新增建设用地即可实现“空间重构+产业升级”；融资型盘活（如REITs）则能将保障性租赁住房、优质产业园等“有稳定现金流的资产”变 现（如厦门保障性租赁住房REITs募集13亿元），回笼资金反哺新产业，契合其“存量挖潜+金融创新”的需求。 对于工业转型城市（莆田、三明、宁德），“传统产业占比高+财政承压”，重 组型盘活（如功能转型、引入专业运营商）可低成本激活闲置厂房（如莆田联东U谷产业园改造旧厂房），避免重拆重建的资金浪费；融资型盘活（如政策性金融贷款）能依托政策资金（如农发行3.45亿元贷款支持福安工业园区改造），为产业转型提供“低息资金”，缓解财政投入压力，实现“旧资产焕新+新动能培育”。 对于资源富集山区城市（龙岩、南平），呈现出“财政弱但生态/农村资源丰富”的财政与产业特征，重组型盘活（如村企合作、EPC+O运营）可整合零散的农村闲置资产（如南平马伏村连片流转闲置房屋），形成规模化运营的农旅、文旅项目；融资型盘活（如林票、碳票、“名城古建贷”）则突破“生态资源难变现”的瓶颈——通过资源凭证化（龙岩发行林票1492万元、碳票14张），将“沉睡的生态资产”转化为“可交易、可融资的资本”，兼顾社会效益与经济效益。 四、总结与建议 财政压力凸显的背景下，盘活国有资产成了各地的破局之道。然而，各地资源禀赋、产业结构与财政状况存