学习如何通过清洁能源政策评估更好地重建（英）
学习如何通过清洁能源政策评估重建得更好约瑟夫·E·奥尔迪工作文件 22-152022 年 8 月 未来资源1关于作者/作者约瑟夫·E·奥尔迪是未来资源的大学研究员，也是哈佛大学肯尼迪学院公共政策实践教授。他的研究重点是气候变化政策、能源政策和死亡风险评估。 Aldy 目前还担任作为哈佛肯尼迪学院监管政策项目的教员主席。 2009-2010 年，他担任总统能源与环境特别助理，通过白宫国家经济委员会和能源与气候变化办公室报告。致谢Michael Chen、Emily Fry、Charles Hua、Michelle Li、Connor McRobert、Em Murdock、Ken Norris、Sidd Shrikanth 和 Dan Stuart 提供了出色的研究协助。我从 Danielle Arostegui、Julie Gohlke、Wes Look、Kevin Rennert、Morgan Rote、Beia Spiller 和 Natasha Vidangos 以及佛罗里达州立大学、麻省理工学院、未来资源、休斯顿大学和 ASSA 年度研讨会的与会者中受益匪浅会议。这项研究得到了环境保护基金、哈佛大学环境中心、HKS Mossavar-Rahmani 商业和政府中心以及 HKS 公共领导中心的支持。 学习如何通过清洁能源政策评估重建得更好2关于 RFFResources for the Future (RFF) 是位于华盛顿特区的一家独立的非营利性研究机构。其使命是通过公正的经济研究和政策参与来改善环境、能源和自然资源决策。 RFF 致力于成为最受信任的研究见解和政策解决方案的来源，从而带来健康的环境和繁荣的经济。工作论文是作者为提供信息和讨论目的而分发的研究材料。他们不一定经过正式的同行评审。这里表达的观点是作者个人的观点，可能与其他救援与消防专家、其官员或董事的观点有所不同。分享我们的工作我们的工作可在 Attribution-NonCommercial-NoDerivatives 4.0 International (CC BY-NC-ND 4.0) 许可下共享和改编。您可以以任何媒介或格式复制和重新分发我们的材料；您必须给予适当的信任，提供许可证的链接，并说明是否进行了更改，并且您不得施加额外的限制。您可以以任何合理的方式这样做，但不得以任何方式暗示许可人认可您或您的使用。您不得将材料用于商业目的。如果您对材料进行重新混合、转换或构建，则不得分发修改后的材料。如需更多信息，请访问https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/. 未来资源3抽象的《基础设施投资和就业法案》、《芯片和科学法案》以及《减少通货膨胀法案》授权和拨款前所未有的支出和税收支出，以使美国经济脱碳。本着“重建得更好”的精神，本文探讨了如何将评估整合到这些新清洁能源政策的设计和实施中，如何促进政策制定者必要的学习，以便随着时间的推移更好地制定政策。它从两个案例研究中吸取了教训：（1）基于监管审查经验的制度化评估，以及（2）基于评估 2009 年复苏法案清洁能源计划的研究文献进行评估。该文件在最近的立法中确定了适用于各种评估方法的计划及其特征。本文最后提出了清洁能源计划评估框架的建议这将能够根据《循证决策法》实施以气候为导向的学习议程。 学习如何通过清洁能源政策评估重建得更好4内容1.2.审查32.1.行动32.2.过程42.3.决策53.进行项目评估：美国复苏和再投资法案学术研究的经验教训200963.1.程序73.2.赠款93.3.程序113.4.利用公式分配：清洁能源的就业影响程序 124.评价144.1.评价144.2.评估144.3.潜在的154.4.协议154.5.透明度164.6.文化175.影响186. 学习如何通过清洁能源政策评估重建得更好11.介绍2021年，美国政府承诺减少温室气体排放到 2030 年比 2005 年的水平低 50-52%，到 2050 年实现经济范围内的净零排放。为了在这些排放目标上取得进展，拜登政府和国会推进了一项雄心勃勃的计划，通过基础设施“重建得更好”投资和就业法案、1 CHIPS 和科学法案、2 和减少通货膨胀法案。3 这些法律建立在联邦、州和地方各级数十年的清洁能源政策之上，包括：税收抵免、加速折旧、免税、回扣、赠款、贷款、贷款担保以及监管和信息披露要求。本着更好地重建的精神，将项目评估纳入新清洁能源政策的设计和实施中，可以促进政策制定者进行必要的学习，以便随着时间的推移使政策变得更好：增加实现气候目标的可能性并降低这样做的成本。气候挑战的三个关键特征说明了评估清洁能源政策绩效的重要价值。首先，转变现代能源经济以应对气候变化需要前所未有的深度和广度的政策行动。过去的政策经验可能为如何设计雄心勃勃的脱碳政策提供了不完整的见解。在我们部署新技术和政策战略时，将需要一个持续的学习过程。二、多清洁能源特有的技术、环境、社会和经济不确定性将通过政策实践来解决。一些政策将比预期更有效，而另一些则不如预期有效。减少不确定性的政策试验将为随着时间的推移制定更好的政策奠定基础。第三，随着时间的推移，应对气候变化的政策将继续通过一系列法案和法规进行：年度拨款；税收扩展包；农业、能源和交通账单；对帐单；其他立法；监管标准等。迭代的政策过程为利用经验教训来告知和改进未来的政策设计创造了机会。了解政策的因果影响——例如，清洁能源政策如何直接改变排放、能源投资、就业、公共卫生等——对于随着时间的推移改进政策设计和实施至关重要。正如循证决策委员会（2017 年）指出的那样，“[政策] 制定者必须掌握良好的信息，以作为他们关于提高政府计划和政策的可行性和有效性的决策的依据。今天，产生的证据太少，无法满足这一需求”（第 1 页）。尽管缺乏足够的证据，委员会强调了一条建设性的前进道路：“现代技术和统计方法，结合透明度和强大的法律框架，创造了以不可能的方式使用数据建立证据的机会过去”（第 1 页）。 2018 年循证决策基础法案1PL 117-58。2PL 117-167。3PL 117-169。 4PL 115-435。未来资源2反映了该两党委员会的许多建议。 4 该立法和相关实施将计划评估制度化为整个联邦政府学习议程的关键要素（管理办公室和预算 [OMB] 2019、2020、2021a)。这些学习议程“确定、确定优先顺序并制定策略，以开发证据来回答重要的短期和长期战略问题（即有关机构如何履行其使命的问题，包括有关计划、政策和法规如何运作的问题）单独和组合）”（OMB 2019，第 14 页）。 OMB (2021a) 指导机构在其学习议程中制定年度评估计划。评估计划将提供“政府投资被明智地用于造福美国人民的信心”（Yagan 2021）。清洁能源政策绩效评估框架将：（1）改进政策设计和实施； (2) 识别新的政策需求并通知政策更新； (3) 实现更有效的跨机构协调； (4) 展示可以增强公众和利益相关者支持的政策有效性。随着时间的推移，要意识到学习为清洁能源政策提供信息和改进的潜力，需要仔细规划项目评估。在项目设计阶段制定评估计划可以提高评估的价值。这样的计划可以确保为评估收集必要的数据。在设计阶段公开承诺评估策略并发布评估结果可以建立公众对分析的信任。此外，公众对未来评估的承诺增加了它发生的可能性，因为它会增加不这样做的政治成本。将评估结果在政策更新和战略制定中的应用制度化将鼓励支持评估的文化。本文探讨了清洁能源和以气候为导向的投资计划的评估如何随着时间的推移刺激政策的迭代改进。下一节提供了一个基于监管审查经验的关于制度化评估的案例研究。第三部分介绍了基于 2009 年清洁能源计划的美国复苏和再投资法案的学术研究进行评估的案例研究。第四部分综合了这些案例研究的经验教训，描述了如何规划和使用从清洁能源项目评估中获得的信息。最后一节以对政策影响的讨论结束。 学习如何通过清洁能源政策评估重建得更好32.将项目评估制度化：监管审查的经验教训自 1981 年以来，作为监管审查过程的一部分，共和党和民主党政府要求监管机构估计其主要监管提案的预期收益和成本。5 环境和能源法规在联邦监管提案中占不成比例的份额。 2007-2016 年间，环境保护署 (EPA)、能源部和交通部（在与 EPA 联合发布的规则中）发布了所有主要联邦法规的一半以上（OMB 2018）。这些环境和能源规则代表了超过 85% 的预期收益和 75% 的主要联邦法规的预期成本（Aldy 2020b）。监管审查的经验为清洁能源项目评估制度化提供了三大经验教训。2.1.展示政策行动的迫切需要通过整理政策行动影响的证据，政策制定者可以更有效地传达为什么政策行动符合我们国家的利益。例如，当前的监管审查程序要求联邦机构证明其监管解决了“迫切的需求，例如私人市场在保护或改善公众健康和安全、环境或人民福祉方面的重大失败”。美国人民”（E.O. 12866, §1(a)）。在制定规则时，监管机构识别市场失灵，强调拟议的监管行动如何解决市场失灵以及为什么它比替代方法更受欢迎，并展示了收益如何证明成本是合理的。激励监管行动的“迫切需要”标准将合理地适用于任何促进清洁能源投资以应对气候变化的公共政策，包括支出和税收支出。实现与监管行动相同目标的支出和税收政策值得采用可比较的评估方法。几乎所有清洁能源支出都有效地补贴了设备和资本投资，这些投资可以根据监管标准强制执行，以解决与气候变化相关的市场失灵问题。例如，熔炉符合最低能效标准，6 有资格获得节能电器回扣（Houde 和 Aldy5见：E.O. 12291, 46 Federal Register 13193，1981 年 2 月 17 日；和 E.O. 12866 , 58 Federal Register 51735, 1993 年 10 月 4 日。6请参阅“消费品节能计划：住宅炉和锅炉的节能标准”，72 Federal Register 65136，2007 年 11 月 19 日。 未来资源42017），并有资格获得税收抵免。7 风力发电已获得生产税收抵免、§1603 赠款和 §1705 贷款担保（Aldy 2013），并在确定 EPA 清洁能源计划下的排放标准方面发挥了关键作用（ Fowlie 等人，2014 年）。正如分析可以为首选监管方案的选择和设计提供信息一样，对支出和税收计划的评估可以增强决策者对实现清洁能源目标的最有效工具的理解。进行此类分析需要时间和资源；因此，监管审查要求仅适用于最大的监管行动——那些每年至少产生 1 亿美元经济影响的行动——在这些行动中产生的信息价值可能成为最伟大的。与近期法律（例如《基础设施投资和就业法案》）中主要清洁能源税和支出计划的规模相比，触发对监管影响进行全面分析的 1 亿美元影响门槛是适度的和通货膨胀减少法案）。这些监管分析在监管制定过程中很重要：它们会在提案阶段后通知规则的变化，并且根据《国会审查法案》，它们必须连同所有主要的最终规则一起提交给国会。2.2.标准化评价方法和过程清洁能源计划的评估可以借鉴监管领域的现有指导。他们还可以借鉴联邦政府其他部门（例如卫生与公共服务部和劳工部）应用于非气候政策的计划评估程序。制定评估清洁能源支出计划的标准程序可以减少规划和执行计划评估的时间和资源需求。这种标准化的程序和指导可能属于部门的学习议程，并根据《循证决策法》制定计划。例如，OMB (2003) 向监管机构发布了关于进行监管影响分析的指南。该指南涉及经济原则和一些常见的经济假设，这些假设应为机构估计收益提供信息和费用。该指南强调了预期的分析严谨性——以及依赖同行评审文献的重要性——以及分析结果的交流，以使决策者、利益相关者和公众能够清楚地理解。这种监管影响分析通常不仅仅是简单的统计并比较收益和成本；它们还展示了估计的就业和竞争力影响、超出规则目标的辅助收益，以及监管行动影响的分布和不确定性（Aldy 等人，2021 年，Rob
