1迈向更好的安全治理：从走过的路中学习联合国对 2014-2020 年和平行动安全部门改革支持的独立审查重申一个没有歧视、充分尊重人权和法治的有代表性、反应迅速、高效、有效、专业和负责任的安全部门是和平与可持续发展的基石，对预防冲突、建设和平和维持和平很重要安全理事会第 2553 (2020) 号决议 2联合国法治和安全机构办公室亲爱的 ASG 祖耶夫，2021 年 4 月，您委托开展了一项关于联合国在执行安全理事会关于安全部门改革 (SSR) 任务方面的实践的独立经验教训练习。该倡议是执行安全理事会第 2553 号决议的具体步骤，该决议“重申在会员国、区域和次区域组织、专家机构（包括学术界和研究机构”。即将提交的第三次秘书长关于 SSR 的报告将标志着联合国参与 SSR 的概念和操作框架推出 15 周年。这将是他反思执行安全理事会第 2151 (2014) 和 2553 (2020) 号决议的进展和挑战的第一次机会，这些决议鼓励对 SSR 采取更具政治性的方法，并特别认识到安全部门治理的重要性。正如我们的职权范围所正确表明的那样，人们普遍认为推进 SSR 的成功或失败对和平行动的整体成功有着深远的影响，这增加了审查 SSR 当前实践的必要性。因此，我们同意对联合国在和平行动中参与 SSR 的“进展情况”进行独立评估，这可以帮助联合国秘书处向安全理事会提供关于加强联合国努力的准确和完整的最新情况。安全部门改革的方法。我有幸担任 SSR 专家组的团队负责人：Hervé Auffret（日内瓦安全部门治理中心/国际安全部门咨询小组，DCAF/ISSAT，Fairlie Chappuis 博士（独立专家）Erwin van Veen （荷兰国际关系学院 - Clingendael）。尽管团队中有 COVID，但我们于 2021 年 7 月开始工作，并于 2021 年 11 月底完成任务。由于 COVID 限制，我们无法前往任务区，导致与国家同行的接触有限，我们承认这在本次审查中存在一定差距。无论如何，联合国总部、特派团同事和许多其他人都提供了帮助，我们认为我们能够从本质上捕捉到最重要的教训。我们的核心发现是，过去 15 年来联合国在 SSR 政策方面取得的令人瞩目的发展并没有以决定性的方式影响该领域的 SSR 干预措施。事实上，我们的审查发现了联合国特派团在任务、战略、组织、实施和学习方面存在严重缺陷，如果特派团在这一领域的绩效要改善，就必须以综合方式加以解决。需要明确的是，SSR 并不容易实施，因为它触及主权的核心，尤其是在冲突刚刚结束的环境中，我们希望从一开始就承认这一事实。在许多任务中，安理会明智地选择在冲突进行时继续授权任务，这使如何参与 SSR 的问题变得非常复杂。你会发现一些关于这方面的建议，特别是考虑到当地情况和在每个阶段要考虑的“SSR 类型” 3过程。我们必须指出，正如世界银行所承认的那样，建立包括安全部门在内的机构将需要几十年的时间。因此，联合国必须在这一事实的基础上确保特派团和机构从最早的时刻就 SSR 开展合作，以实现更平稳的过渡并确保长期取得成功。这就提出了一个问题：为什么 SSR 在发展规划中没有更加突出？我们的审查发现实施指南滞后。这当然不是建议任务应遵循标准的“一刀切”方法，而是要承认任务在很大程度上被期望找到自己的解决方案。这种情况极大地复杂了 SSR 上的任务性能，并且可能是在某些情况下，任务选择不在这个关键领域工作的原因。缺乏专业标准化（通过实施指南）和 SSR 的政治性质导致高级领导层限制或优先考虑他们在整个联合国的参与，特别是在该领域。联合国有一个明确的机会，通过制定合理和有用的指导来确保其在特派团（和非特派团）环境中的行动受益，从而在这一复杂领域占据其作为全球领导者的正当地位。我恳请您以开放的心态研究这份报告。虽然已经取得了很大进展，但我们肯定会提出一些发人深省的建议。我们认为，如果联合国打算促进对 SSR 采取更具政治性的方法，特别是认识到改善特派团环境中安全部门治理的重要性，那么一切照旧是不够的。正是带着这种信念，我们得出了我们的结论和建议。 SSR 在当前的设置中无法成功，因为它被留在任务中的 SSR 同事肩上。在 SSR 方面取得进展需要升级整个特派团（和整个联合国）的方法，特别是通过增加政治斡旋的战略使用、建立伙伴关系和一体行动。因此，我们建议应从顶部推动变革，以确保在系统范围内实施。决定如何从这里开始仍然是您的特权，但 SSR 太重要了，不能被抛在后面。请允许我亲自感谢您使这次审查成为可能。我还想通知您，我的团队对这次审查的承诺非常出色。他们显然是具有丰富经验的 SSR 专家，并且一直致力于、专业和专注于完成这项任务。我要感谢他们对审查的奉献和对我的支持。我们祝愿您对本次审查的考虑和回应取得成功，并期待看到联合国在 SSR 实施方面引领全球前进，尽管任务艰巨。向您保证我们最崇高的敬意，瓦尔德马尔·弗雷（签名）2021 年 12 月 14 日 4致谢独立审查小组感谢和平行动部法治和安全机构办公室助理秘书长亚历山大·祖耶夫使本次审查成为可能，并感谢安全部门改革股的整个团队他们花时间分享他们的专业知识。我们特别感谢 Oana Raluca Topala 和 Charlotte Thyra Lunde 为促进总部和外地特派团的采访所做的不懈努力，以及 Khalil Alwazir 和 Patrick Geoffrey 在采访期间支持数据收集的精确而有见地的工作。独立审查小组希望感谢 Jerry Kramer 对任务背景下 SSR 的预算和融资方式的分析做出的宝贵贡献，我们感谢 DCAF 的国际安全部门咨询小组提供的财务支持，使这成为可能。最后，独立审查小组希望感谢所有抽出时间与我们分享他们的分析和经验的 154 多人。尽管没有上述所有人的支持，本次审查是不可能进行的，但以下报告中包含的所有意见、立场、遗漏和不准确之处仍然是独立审查小组的全部和唯一责任。关于独立审查小组领队：Waldemar (Wally) Vrey曾在联合国担任负责利比里亚政治和法治的秘书长副特别代表，直至 2018 年 3 月特派团结束。Vrey 还曾在索马里、南苏丹以不同身份在联合国其他各种维和和政治特派团中任职、苏丹和布隆迪，他在那里从事敏感领域的工作，包括 SSR 和法治。自从在联合国完成服务后，Vrey 被奥地利和平与冲突解决研究中心、芬兰危机管理中心、芬兰国防军国际中心和联合国系统参谋学院聘为培训师。在加入联合国之前，他曾在南非国防军服役，退休后担任南非第 46 旅参谋长。在加入联合国之前，他还曾担任部署在布隆迪的南非部队的作战指挥官，包括担任非洲联盟驻布隆迪特派团的参谋长。埃尔维·奥弗雷特是 DCAF 国际安全部门咨询小组的高级安全部门改革顾问。此前，他曾领导联合国中非共和国多层面综合稳定团的联合特派团分析中心，此前他曾在维持和平行动部军事厅政策和条令小组负责四年后担任该职位。 Auffret 是法国海军的一名退休上尉，他在那里服役了 33 年。在他的职业生涯中，他曾在法国外交部和总理办公室/国防秘书长担任跨部门职务。他还曾担任北大西洋公约组织 (NATO) 盟军司令部转型总部（弗吉尼亚州诺福克）的政策处处长。他曾被授予国家荣誉勋章勋章，担任荣誉军团军官和国家荣誉勋章军官。他拥有两个硕士学位 5学位，来自法国海军学院和法国国立高等航空和太空学院。欧文·范文是荷兰国际关系学院 Clingendael 的高级研究员。他领导着一个由五名专家组成的团队，研究中东的强制性组织、冲突动态和政治改革前景。此前，van Veen 共同创建了 DCAF 国际安全部门咨询小组、建设和平与国家建设国际对话中参与脆弱国家的新政以及知识平台安全与法治等重大政策创新，知识中介。 Van Veen 是联合国 SSR 咨询网络和北约伊拉克特派团咨询小组的成员，也是圣安德鲁斯大学叙利亚研究中心的研究员。他曾担任经济合作与发展组织建设和平专家（2010-2013 年）、荷兰外交部安全与发展顾问（2006-2010 年）和壳牌人力资源顾问（2003-2005 年） ）。他以优异的成绩获得了公共管理、安全部门管理和欧盟政治的大学学位。费尔利·查普伊是一名独立专家，从事安全部门治理和改革工作 17 年。她就这些主题发表了大量文章，并为各种组织完成了研究、政策和运营支持项目，包括联合国、丹麦难民委员会和和平、公正和包容性社会的探路者。她是 DCAF 国际安全部门咨询小组的名册专家、华盛顿特区国防大学非洲战略研究中心的兼职教员以及联合国 SSR 咨询网络的成员。此前，她曾担任 DCAF 政策和研究部门的项目经理和合作研究中心 SFB 700 的研究助理：有限国家地区的治理。 Chappuis 是利比里亚大学科菲安南冲突转化研究所和华盛顿特区史汀生中心的访问学者。她拥有奥克兰大学和日内瓦国际与发展研究所的研究生学位，以及柏林自由大学的政治学博士学位。 6执行摘要和优先建议上下文在摆脱冲突的国家，（重新）建立有效和负责任的安全和司法机构对于巩固和平和加速发展至关重要，但前提是这些机构能够在基于尊重人权和法治的宪法秩序内为其人民服务。法律。因此，联合国在为持久和平和发展承诺创造有利环境方面取得成功的一个重要因素取决于联合国和平行动能否有效履行其安全理事会授权，支持国家当局使安全机构更加以人为本，更有效，更负责任。未能建立合规和负责任的机构的严重后果已一次又一次地得到证明。在这种情况下，安全部门改革 (SSR) 是改变管理安全和司法部门的能力、组织文化和制度框架的努力，以便有权强制的组织以合法的方式提供安全——而不是不安全。 SSR 的核心观点是，如果安全组织要支持更广泛的发展进步，就必须以负责任和高效的方式发挥公共服务机构的作用。 SSR 通过逐渐增加正式、混合和非正式安全部队作为基于国际人权、性别平等和问责制标准的公共服务专业提供者的程度，为这一努力做出了贡献。问题摆脱冲突的国家的现实是，安全和司法机构处于混乱、政治化、腐败或暴力之中。它们与所需要的截然相反。虽然这是不幸的，但也不足为奇。从 SSR 的角度来看，这意味着实用主义、耐心、连贯性和背景必须是形成对 SSR 工作的国际支持的主要因素。正如安全理事会两项专门决议（2151 和 2553）、秘书长的两份报告、2015 年和平行动问题高级别独立小组（HIPPO）和即将于 2022 年初发表的秘书长关于 SSR 的第三次报告。因此，令人担忧的是，过去 15 年来联合国在 SSR 政策方面取得的令人瞩目的发展并未影响 SSR 干预场以决定性的方式。事实上，本次审查确定了联合国特派团在 SSR 方面的任务、战略、组织、实施和学习方面的严重缺陷。这些包括： 高级特派团领导人对 SSR 的认识和兴趣有限 在 SSR 上缺乏动态的任务战略，这些战略可以调动诸如斡旋或部队驻扎等杠杆，以支持基于上下文的 SSR 目标 基于此类战略的与 SSR 相关的不同任务单位（例如政治事务、人权、性别平等和法治团队）之间的协调不佳 特派团 SSR 人员中军事形象的主导地位以及对 SSR 的过度军事化的关注 专用于 SSR 工作的财政资源有限 7 对国家安全部门及其改革可能性的政治经济学分析不佳 几乎不存在从特派团、甚至整个联合国系统过去 SSR 经验中学习的能力可以做什么我们提出五项战略建议，以改进联合国外地特派团的 SSR 做法。这些是基于对描述联合国在联合国总部（UNHQ）和特派团环境中支持 SSR 的内部和公开可用文件的广泛案头审查；对目前执行 SSR 任务的大多数和平行动的高级领导层和主要利益攸关方、联合国总部一级的若干联合国实体、重要的多边和双边合作伙伴以及东道国代表进行了 131 多次访谈。下图总结了这些建议，并在第 4 部分进行了详细说明。由于机构间 SSR 工作队或全球法治联络点等现有结构没有足够的影响力或资历来解决我们注意到的问题，我们建议实现全系统的实施需要执行委员会采纳上述建