1 / 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·城投债 2022年4月14日 自2021年监管政策收紧以来，城投公司融资压力较大，股权变动较多，从而实现转型和平台间整合。本文对3379家发过债的城投公司进行统计，剔除无实质性变化的情况后，发生股权变动的城投公司共有365家，主要集中在区县级以及AA级城投公司。 城投公司股权变动根据股东性质可以大致分为四类：一是发生在政府部门之间的股权变动，二是从政府部门划转至公司的股权变动，三是发生在公司之间的股权变动，四是从公司划转至政府部门的股权变动。不同类型变动内部也存在差异，可以继续细分。其中，发生最多的是从政府部门到公司的变动。城投公司股权变动的类型及占比一定程度上也反映了国家的政策方向与城投公司的发展方向。 在对城投公司信用状况进行分析时，需要考虑股权变动对其个体信用状况和外部支持可能带来的影响，对于具体公司而言还需结合其业务情况及区域重要性等方面进行具体分析。对于城投公司股权变动原因及不同类型的分析也可以帮助加深对于城投公司信用变化与发展趋势的理解。 展望未来，国家对于城投公司仍将维持严监管态势。各地对于城投公司的整合步伐仍未停下，城投公司转型是大势所趋。预期未来城投公司股权变动仍将较为频繁，城投公司的股权变动情况值得我们持续关注。 摘 要 相关研究报告： 1.《2022年2月中国城投债市场运行报告：防范化解债务风险，城投平台助力稳增长》，2022.03.11 2. 《2022年1月份中国城投债市场运行报告：助力基础设施建设，城投债区域分化继续》，2022.02.23 3.《统筹金融风险防范化解工作，加强信用体系建设——中央财经委员会第十次会议解读》，2021.09.09 城投公司股权变动研究 作者：梅芷菁 邮箱：research@fecr.com.cn 2 / 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·城投债 2022年4月14日 一、城投公司股权变动概览 近年来，城投公司股权变动发生频繁。本文对3379家发过债的城投公司进行统计，将截至2022年4月1日城投公司的最新第一大股东与2020年底进行比较，去除其中如国资管理机构自身发生变化等没有实质性变化的情形，共有365家城投公司的股权发生实质性重大变化。与2020年相比，2021年发生股权变动的城投公司数量显著增加了114例。 分省份来看，各个省份城投公司股权变动情况存在差异（见图1）。其中发生股权变动的城投公司数最多的是江苏省，这主要是由于江苏省整体城投公司数量居于全国首位。而当聚焦于发生股权变动的城投公司占比时，河北居于全国首位，贵州、河南、湖南、江西、四川等地发生股权变动的城投公司比例均较高。为了更好地提升区域内城投公司的融资能力，各省会选择进行一定程度的平台整合，帮助缓解存量债务压力。此外，吉林、山西、青海、宁夏、海南及西藏等城投公司较少的省份则并无股权变动发生。 图1：各省份发生股权变动的城投公司数量及占比（2020.12.31-2022.04.01） 资料来源：Wind资讯，远东资信整理 分行政级别来看，股权变动集中在区县级城投公司（见图2），其次是地市级城投公司。区县级城投公司是城投公司的主要构成部分，与省级、地市级城投公司相比发展较晚，资质也相对较弱。在城投债监管收紧背景下，2021年4月《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号——审核重点关注事项》《深圳证券交易所公司债券发行上市审核业务指引第1号——公司债券审核重点关注事项》发布，总资产规模小于100亿元或主体信用评级低于AA（含）的城投公司可能会受到显著影响。债务压力相对较大的区县级城投公司亟需剥离其政府融资功能，提升自身经营能力，但自身资质较弱，融资压力较大；同时，一定区域内区县级城投公司数量会受到限制，因此会选择进行整合，引起股权变动。 3 / 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·城投债 2022年4月14日 图2：发生股权变动的城投公司行政级别分布（2020.12.31-2022.04.01） 资料来源：Wind资讯，远东资信整理 分发行人委托主体评级来看，低评级城投公司股权变动占比较多（见图3），主体级别为AA级及以下的城投公司占比达到77%。这可能是因为低评级城投公司面临着更大的融资压力与挑战，需要通过股权变动提升自己的再融资能力，偿还自己的存量债务。 图3：发生股权变动的城投公司主体评级分布（2020.12.31-2022.04.01） 资料来源：Wind资讯，远东资信整理 5%25%52%13%5%省级地市级区县级国家级园区省级园区5%18%67%10%AAAAA+AAAA- 4 / 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·城投债 2022年4月14日 二、城投公司股权变动背景 （一）监管政策收紧 近几年来，在国家大力防范金融风险、化解地方隐形债务的背景下，对于城投公司的监管政策愈发严格，2021年更是再度收紧，预计未来将继续延续严监管态势。 城投债发展历史上，自2010年起，为规范城投公司管理、防范化解债务风险，国家陆续出台一系列政策文件。2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，提出要剥离融资平台公司政府融资职能。2017年财政部发布《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，强调要加强政府融资规范管理，稳妥化解存量隐性债务。2019年国务院又发布《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》，继续防范化解隐性债务风险。 2021年以来城投公司监管政策又开启了新一轮收紧。去年4月发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中为防范化解地方政府隐性债务风险，强调要清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。7月发布的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》中对承担地方政府隐性债务的城投公司提出了融资方面的限制，给城投公司带来了一定的融资压力。此外，交易所和银行间也参考对于地方债要求对城投债发债实行“红橙黄绿”分档管理，金交所非标业务也开始清理整顿，弱资质城投发债融资变得困难。2022年，国发2号文中国家对于贵州提出的发展意见中也对债务化解提出了具体意见。从一系列文件反映出的国家的政策方向来看，预计未来国家会继续加强城投公司发债方面的监管，持续防范化解地方债务风险。 监管趋严之后，风险较高区域以及低评级城投公司发行城投债受到限制，募集资金用途监管趋严，区域分化情况加剧，城投公司融资情况以及信用分析会受到地区财政实力、融资环境以及城投公司业务发展等多方面因素共同影响。 （二）整合转型势在必行 在政策收紧影响下，城投公司融资面临一定挑战，为更好解决债务问题，很多城投公司选择转型，利用自己现有资源特点，开发经营性业务，提升自己盈利能力。城投公司为了剥离其政府融资职能，实现市场化转型，可能考虑转向建筑工程、地产、公用事业、产业、贸易及投资等发展方向。 在平台转型趋势下，城投公司之间的整合也在增加。一些融资能力较弱的城投公司为了提升自身融资能力，会选择并入区域内的核心平台。同区域内业务重叠的城投公司会考虑合并，提升整体规模与竞争力，而从事不同业务的公司也可能整合建立综合性城投集团。有些整合会以现有公司作为主体进行整合，有些整合则通过新设一家城投公司来完成。发生过城投公司负面事件的区域融资压力较大，可以对整个区域城投公司进行整合，改善区域整体融资环境。 5 / 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·城投债 2022年4月14日 各省也纷纷对城投公司整合转型提出要求，并且对区域内平台数量做出限制，河南省、河北省等多地都积极推动区域内城投公司整合。浙江省在《浙江省国资国企改革发展“十四五”规划》中对地方融资平台市场化转型提出要求，要加快平台重组整合，扩大经营性现金流。甘肃省在《关于推进市县政府融资平台公司整合升级加快市场化转型发展的指导意见》中提出“将通过划分类型、整合资源、注入资产、清理撤销、归并整合、‘以市带县’等方式，着力推动现有市县政府融资平台公司转型成为权属清晰、多元经营、自负盈亏的市场化综合性国有资产运营（集团）公司”。 城投公司的整合及转型，既可以满足监管要求，又可以提升城投公司的再融资能力，更多利用自身经营现金流，化解自身存量债务，维持自身运行。因此，城投整合及转型成为当今趋势，在未来也会有更多城投公司通过不同路径提升自身经营能力。 三、城投公司股权变动类型 城投公司股权变动虽然繁杂，但总体上可以大致分为四类：一是发生在政府部门之间的股权变动，二是从政府部门划转至公司的股权变动，三是发生在公司之间的股权变动，四是从公司划转至政府部门的股权变动。不同类型内部也存在一定差异，每种类型中还存在细分的子分类。 通过对不同类型的股权变动进行统计（见图4），在剔除了一些无实质性变化的情况后，不难发现城投公司股权变动主要集中在由政府部门到公司，其次发生在政府部门之间。与过去相比，2021年至今发生的股权变动中，由政府部门划转至公司的股权变动占比明显增多，这可能是为了符合趋严的监管政策要求。 图4：股权变动不同类型占比（2020.12.31-2022.04.01） 资料来源：Wind资讯，远东资信整理 26%57%12%5%政府部门之间由政府部门到公司公司之间由公司到政府部门 6 / 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·城投债 2022年4月14日 （一） 发生在政府部门之间的股权变动 所有股权变动中，发生在政府部门之间的情况较多，占到26%。 从政府部门变化来看，其中一部分变动是由于国有资产管理机构自身的变化而产生的。这类变化对于城投公司信用风险影响不大，在这里不做考察。城投公司股权会在政府不同部门之间进行划转，通常发生在当地国资委、财政部以及人民政府之间。其中最多的是由地方人民政府、财政局等部门划转至国资委，这与我国政企分开、政资分开原则以及推动构建国资监管大格局的背景密切相关。 从行政级别变化来看，城投公司股权变动主要分为同级、上划。如果是同一行政级别内发生划转，通常是出于当地政府的调整，短期内对城投公司的信用水平影响不大，可以适当关注后续政府的支持意愿及力度；同时也存在所属区域发生变化的情况，这时还需考虑不同区域的经济实力、债务压力方面的差异。部分城投公司股权发生行政级别的上划，其中最常见的是区县级城投公司股权划转到市级政府部门，此类股权变动可能是因为区域内区县级城投公司的