越南在南中国海的合作与斗争之间取得进展亚洲报告 N°318| 2021 年 12 月 7 日总部国际危机组织Avenue Louise 235 • 1050 布鲁塞尔，比利时 电话：32 2 502 90 38 • brussels@crisisgroup.org预防战争。塑造和平。 目录I.II.III.IV.A.参与中国 9B.提升军事和海事执法能力 11C.准备法律之战 13D.东盟机制和南海行为准则。 15E.深化与大国战略合作 171.美国 182.日本 193.俄罗斯 194.印度。 20V.A.领土 22B.渔业 23C.石油和天然气 25VI.VII.附录A.南海地图 31B.南沙群岛职业地图 32C.建议 33D.关于国际危机组织 35E.2018 年以来的亚洲危机组织报告和简报 36F.危机组织董事会 38 主要发现什么是新的？随着中国在南中国海越来越强硬，以及美国及其盟国的介入不断加深，越南正在应对一系列日益棘手的政策挑战。随着争端的加剧，南海发生武装冲突的风险也在增加。为什么这有关系？越南是南海的主要声索国，其观点和行动会对那里的安全产生重大影响。了解其观点和政策反应有助于改善争端管理。应该做什么？越南和其他声索国应加快谈判以缩小争端范围，促进在较不敏感领域的合作以建立相互信任，使他们的主张符合国际法，并尽快缔结实质性的南海行为准则。可能的。 国际危机组织亚洲报告 N°3182021 年 12 月 7 日执行摘要过去五年来，南海发生武装冲突的风险有所上升，因为各国更强烈地主张对有争议的水域和岛链的主张，以应对中国日益增强的主导地位以及美国及其国家的日益参与。盟国。越南作为主要声索国，在争端中发挥着重要作用。它在海上的行动，尤其是在发生中国胁迫事件之后，对地区安全产生了影响。为防止海上争夺升级为暴力，越南等声索国应加快谈判，缩小分歧，促进在渔业、海洋科学研究等较不敏感领域的合作，以建立信任。理想情况下，他们还应通过宣布符合《联合国海洋法公约》的基线和海域，并结束关于南海行为准则的谈判，使他们的主张符合国际法，尽管每个国家的国内政治，和索赔人之间的不信任，将难以克服。捍卫国家主权和领土完整不仅是河内南海战略的最重要目标，也是越南共产党政治合法性的核心支柱。越南的长期目标是收复它认为在海上失去的领土。由于地缘政治现实要求它搁置这一最高目标，河内的近期目标是维持领土现状并保卫其水域，以便它可以不受干扰地进行正常的经济活动，例如捕鱼和石油和天然气钻探。越南是一党制国家，党垄断了政策决策，使其在南海问题上的做法具有高度的一致性。政治局和党的中央委员会根据相关利益相关者（尤其是外交部、国防部和公共安全部）的意见，集体做出决策。然而，基于共识的决策机制也意味着政策变化（如果有的话）往往是渐进的，即使实地发展节奏很快。河内寻求根据国际法，特别是1982年《联合国海洋法公约》，通过和平方式长期解决争端。越南面临的主要挑战是，面对中国频繁侵入越南水域、骚扰寻找油气的船只，保护其在南海的国家主权和经济战略利益。两国在 2014 年陷入僵局，导致越南城市发生致命的反华骚乱，当时中国在越南的专属经济区建立了一个石油钻井平台。据报道，2017 年，北京威胁说，如果不停止在越南大陆架上与中国广泛但不明确的主张重叠的区域的钻探，它将袭击河内在南沙群岛的前哨基地。越南与中国接触既是为了自身的经济发展，也是为了维护双边关系和南海的和平与稳定，同时也在制衡中国的威胁。它对中国采取的多管齐下的方法包括：提升军事和执法能力；为法律斗争做准备；利用东南亚国家联盟（ASEAN）机制来控制北京的野心；深化与美国等主要国家的战略合作 越南在南中国海的合作与斗争之间取得进展危机组织亚洲报告 N°318，2021 年 12 月 7 日第 ii 页权力。没有单一的选择可以帮助越南有效地与中国打交道，只有将这些策略结合起来才能提供一些战略影响力。越南的法律和软平衡选择带来了好坏参半的结果。考虑到中国无视国际法并成功在行为准则谈判中分裂东盟，它们有很大的局限性。尽管如此，河内虽然无法与北京的军事实力相匹敌，但其稳步的军事升级使其在一定程度上可以遏制中国的海上胁迫。与主要大国，特别是美、日、俄、印等大国关系的深化，也增强了越南在南海的战略地位，但这种作用也伴随着卷入加剧大国竞争的风险。理想情况下，各方将使其主张符合国际法，这不仅有利于长期解决争端，而且有助于建立有利于该地区所有国家的海洋秩序。在没有这种全面缓和争端的情况下，越南和其他声索国应该表现出更大的决心来敲定他们的海上边界，并重新启动与中国就南海行为准则的谈判。越南还应与其他声索国合作，以缓和紧张局势并在可能的情况下进行合作。它在这些方面取得了一些成功，在北部湾与中国建立了海洋边界，与印度尼西亚建立了大陆架边界。更重要的是，它与中国、菲律宾和马来西亚共同承担了各种渔业、海岸警卫队、油气开发和海洋科学研究项目。越南和其他声索国应利用这些经验提出新举措，以促进在科学研究和执法等共同利益领域的合作。新加坡/布鲁塞尔，2021 年 12 月 7 日 国际危机组织亚洲报告 N°3182021 年 12 月 7 日越南在南中国海的合作与斗争之间取得进展I.介绍长期存在的南海争端（被称为 Biển Đông，或越南语中的东海）是威胁亚洲和全球和平与安全的主要爆发点。1 该争端涉及对涉及文莱、中国、马来西亚、菲律宾、台湾和越南的领土和管辖权的冲突主张。2 结束过去五年，紧张局势加剧，引发了人们对这一关键航道发生武装冲突的担忧，全球贸易的近三分之一通过该航道。由于争端各方加大力度推进其主张，中国越来越强硬，包括在南沙群岛建设军事化人工岛，以及美国及其合作伙伴的深入参与，导致冲突风险升级。越南是争端的主要当事方。长期以来，它与菲律宾一起，是在南海与中国对抗的“前线国家”。随着北京积极推动其主张，与河内的紧张局势正在加剧。 2014 年，中国在越南专属经济区（EEZ）安放石油钻井平台海洋石油 981 时，两国之间的对峙持续了两个多月，并促使越南城市的暴徒烧毁了他们认为是中国人的工厂。 3 据报道，2017 年，中国威胁说，如果河内不停止在先锋银行附近的石油和天然气区块钻探，中国将袭击越南在南沙群岛的前哨基地。4 2019 年，在同一地区附近为期四个月的摊牌仅在河内之后结束撤回了钻机。这些事件说明了南海争端的可燃性，并强调越南、中国和其他声索国需要找到和平处理分歧的机制。本报告重点关注越南对南中国海的看法。与有关菲律宾对海洋的看法的报告以及详细介绍美国和中国之间日益紧张局势的概述一起发布，旨在促进更好地了解-1有关南海争端的其他报告，请参阅危机组织亚洲报告 N°s 275，搅动南海 (IV)：麻烦水域的石油，2016 年 1 月 26 日； 267，激起南海（三）：稍纵即逝的平静机会，2015 年 5 月 7 日； 229，激起南海（二）：区域反应，2012 年 7 月 24 日； 223，激起南海（上），2012 年 4 月 23 日。2印度尼西亚不是争端的声索国，但它仍然是一个重要的参与者，正如中国的声索一样似乎与印度尼西亚纳土纳群岛产生的海区重叠。3 危机组织报告，激起南海 (III)，同上。引用，第4; “至少 21 人在越南针对石油钻井平台的反华抗议中丧生”，卫报，2014 年 5 月 15 日。专属经济区赋予沿海国家探索、开发、保护和管理延伸海域的生物和非生物资源的主权权利距海岸线或基线 200 海里。沿海国家对大陆架海床和底土中的资源拥有主权，这些资源可能从海岸延伸至 350 海里。参见联合国海洋法公约 (UNCLOS)，第 55-58 条和第 76 条。4Bill Hayton，“南海：越南在‘中国威胁’后停止钻探”，BBC，2017 年 7 月 23 日。 越南在南中国海的合作与斗争之间取得进展危机组织亚洲报告 N°318，2021 年 12 月 7 日页 PAGE25 该报告提供了越南在该海域主张的历史概述，审查了各个利益相关者在其决策中的作用，并讨论了河内对其外交关系，尤其是与北京和华盛顿的外交关系的影响.它分析了三个关键利益——即领土、渔业和石油和天然气——的重要性，这些利益塑造了越南对争端的战略思考。最后，报告为越南和其他声索国提出了阻止争端升级为武装冲突的政策建议。它基于开源文件以及在 2020 年和 2021 年对越南在职和退休官员、学者和分析师进行的远程采访。5 参见危机组织亚洲报告第 315 号，南海国际秩序的竞争愿景，2021 年 11 月 29 日；和 316，菲律宾的困境：如何管理南海的紧张局势，2021 年 12 月 2 日。 越南在南中国海的合作与斗争之间取得进展危机组织亚洲报告 N°318，2021 年 12 月 7 日页 PAGE3II.历史背景越南与中国的领土争端涉及西沙群岛和南沙群岛，这两个群岛声称控制了几个世纪。它的主张反映在 1975 年和 1988 年出版的两份关于南海的白皮书以及此后提交给联合国的外交照会和信函中。6 在 2016 年 6 月 13 日给联合国的普通照会中，例如，河内表示，它“有充分的法律依据和历史证据来确认其对黄沙 [帕拉塞尔] 群岛和长沙 [南沙] 群岛无可争辩的主权”。 7从越南的角度来看，虽然某些中国历史记载提到了这两个群岛，但中国朝代未能对这些岛屿建立主权。8 在河内的叙述中，17 世纪初的越南朝代率先行使和平、持续的主权和国家职能。 9 然而这些王朝并没有在那里建立定居点。直到 1920 年代和 1930 年代，自 1884 年以来一直在外交事务中代表越南的法国殖民政府才派兵占领西沙群岛和南沙群岛。10 1932 年 6 月，法国印度支那总督给予该地块成为承天省的一个行政单位，并于 1933 年 12 月将南沙群岛置于巴地省的行政管理之下。11 1938 年，印度支那殖民政府在帕特岛和伍迪设立了无线电和气象站西沙群岛的岛屿和南沙群岛伊图阿巴岛上的气象站。 12第二次世界大战使越南的主张复杂化。 1939 年，日本帝国宣布南沙群岛和西沙群岛归其管辖，两年后从法属印度支那政府手中夺取了它们。当日本向阿尔投降时6Nguyen Thi Lan Anh，“南海奖：对越南的法律影响”，当代东南亚，卷。 38，没有。 3 (2016)，第 3 页。 374.7“越南常驻代表 2016 年 6 月 13 日的信的附件联合国致秘书长的一封信”，联合国文件 A/70/944，2016 年 6 月 13 日。8危机组织在线采访，越南法律和国际关系学者、官员，2020 年 11 月。9 Hong Thao Nguyen，“越南对西沙群岛和南沙群岛主权的立场：其海事索赔”，《东亚与国际法杂志》，卷。 5，没有。 1 (2012)，第 1 页。 168. 越南经常引用的一个例子来证明这一点，这是有据可查的，由阮领主建立的黄沙和北海支队在 17 和 18 世纪开发这两个群岛的活动。这些支队在皇家法院的命令下每年活跃八个月。 “确凿证据证明越南对群岛拥有主权”，越南通讯社，2014 年 6 月 17 日；越南人民海军，NHững Điều Cầ恩比ế电视ề海曲ần Đảo Hoàng Sa, Trường Sa và Khu Vựthề毫升ụㄧịa Phía Nam [关于黄沙群岛、长沙群岛和南部大陆架的须知事项]（河内，2015 年），第 59-62 页。有关越南在南海的主张及其历史依据的更详细摘要，请参阅 Do Thanh Hai，越南和南海：政治、安全和合法性（伦敦和纽约，2017 年），第 28-65 页。10Hong Thao Nguyen，“越南对西沙群岛和南沙群岛主权的立场”，操作。引用，第168.11“关于黄沙（西沙群岛）和长沙（南沙）群岛的白皮书”，越南共和国，1975 年，第 3 页。 43;越南人民海军，关于群岛的须知事项，同前。引用，第64.12同上； “白皮书”，同上。引用，第 54、77 页。 越南在南中国海的合作与斗争之间取得进展