外交关系委员会-战略军备控制的未来（英文）-2021.4-42页

预防行动中心2021年4月4日关于管理全球疾病的讨论文件系列战略军备控制的未来丽贝卡·利斯纳（Rebecca Lissner） 预防行动中心2021年4月4日关于管理全球疾病的讨论文件系列战略的未来军备控制丽贝卡·利斯纳（Rebecca Lissner） 对外关系委员会（CFR）是一个独立的，无党派的会员组织，智囊团和出版商，致力于为其成员，政府官员，企业高管，记者，教育工作者和学生，公民和宗教领袖以及其他感兴趣的公民，以帮助他们更好地了解世界以及美国和其他国家面临的外交政策选择。 CFR成立于1921年，通过维持多元化的成员身份来履行其使命，其中包括特别计划，以培养对下一代外交政策领导人的兴趣并培养下一代外交政策领导人的专业知识；在纽约，华盛顿特区以及其他城市的总部召开会议，高级政府官员，国会议员，全球领导人和知名思想家与CFR成员聚在一起讨论和辩论重大国际问题；支持旨在促进独立研究的研究计划，使CFR学者能够撰写文章，报告和书籍，并举办圆桌会议来分析外交政策问题并提出具体的政策建议；出版《外交事务》，这是国际事务和美国外交政策的杰出期刊；赞助独立工作组，就最重要的外交政策主题撰写报告，并提供调查结果和政策建议；并在其网站CFR.org上提供有关世界大事和美国外交政策的最新信息和分析。外交关系委员会在政策问题上没有机构立场，也没有与美国政府有任何隶属关系。其出版物和网站上表达的所有观点均由作者独自承担。所表达的所有事实，观点或分析陈述均为作者的陈述，并不反映国家安全委员会（NSC）或美国政府的官方立场或观点。内容中的任何内容均不得解释为主张或暗示美国政府或NSC对信息的认证或对作者观点的认可。作者在2021年1月20日之前已完成本报告的工作。有关CFR或本文的更多信息，请致信纽约市东68街58号，外交关系委员会，纽约州10065，或致电212.434.9888与通讯联系。访问CFR的网站CFR.org。对外关系委员会版权所有©2021。保留所有权利。未经美国版权法第107和108条（《美国法典》第17条第107和108条）以及审稿人为公共出版的摘录所允许的复制，不得以任何形式全部或部分复制本文。获得外交关系委员会的书面许可。纽约卡内基公司的资助使该讨论文件成为可能。所作的陈述和表达的观点仅由作者承担。 内容iii内容1引言3军备控制的好处7军备控制的挑战15军备控制范围21进展：美国政策的前进方向27个尾注35致谢36关于作者 介绍1介绍大国竞争的新时代正在兴起。在过去的十年中，地缘政治力量的转移表现得越来越严峻：2008年的金融危机似乎对美国自由经济模式的首要地位提出了质疑；习近平在2012年掌权后，他对新近断言的中国外交政策的监督，包括南海诸岛的军事化，以及他在COVID-19大流行和严厉镇压期间的强硬的“狼战士”外交香港;俄罗斯的大胆反叛行为在2014年入侵乌克兰和克里米亚被吞并，对2016年美国总统大选的干预以及对美国政府和私营部门网络的大规模网络入侵等方面都得到了证明。为了应对这种新的国际形势，美国应制定一项新战略，其中包括在可能的情况下控制这种竞争。美国没有兴趣与中国和/或俄罗斯进行零和竞争，也没有能力这样做。 COVID-19大流行病也生动地说明了当全球人甚至在大国本应具有共同利益的问题上存在对抗性思想时，随之而来的严重的全球机能失调。甚至那些提倡以大国竞争为中心的美国大战略的人也认为，应该同时进行某种程度的合作，理由是存在两种威胁：气候变化和核战争。军备控制本身并不是目的：它不是对美国竞争对手良好行为的奖赏，也不会单独产生持久的战略稳定。尽管冷战的历史记录表明，军备控制可以作为合作社 2战略军备控制的未来否则，两国之间的竞争将成为一个亮点，而竞争者可以努力实现相互的军事克制，美国现在面临的地缘政治格局与冷战时期面临的局势有很大不同，而且战略军备控制的未来也不会复制过去的。1全球权力的转移推动了中国的崛起，并增强了对美国及其盟国的军事威胁，但是在战略核武器领域，俄罗斯仍然是美国的唯一对手。迅速的技术变革对战略稳定性提出了挑战，因为新型军事技术会增强对手的能力，加剧不确定性，并且在某些情况下会违背传统的军备控制模式。同时，美国内部日益加剧的政治两极化可能会束缚华盛顿的双手，使任何军备控制协议都充满党派争议，使条约批准的可能性降到最低，并质疑美国作为外交方的可靠性。由于所有这些原因，传统的基于条约的双边核军备控制双边模型将被证明是不充分的，也许也不可行。为了迎接新的挑战，美国应该扩大对核军备控制的观念，以追求更广泛的相互限制。尽管有力的，具有法律约束力的条约仍然是军备控制的最佳形式，但美国应准备推动各种形式的减少核风险和建立信任措施。2美国的目标应指导采取务实和创新的态度来实行相互克制，而不是让传统形式的军备控制协议来规定其当代职能。乔·拜登（Joe Biden）政府应利用这种灵活性，并采取一系列渐进的步骤来规范日益加剧的战略竞争。扩大新的START（减少战略武器条约）是必不可少的第一步。政府还应开始谈判达成补充或后续协议，以支持美俄战略军备控制制度;在双边战略上与中国建立新的合作习惯，并以联合国安理会常任理事国五个常任理事国（P5）等形式与中国进行合作；建立对话，以促进规范和护栏的发展，以防止新兴技术的不稳定应用；并考虑美国可以采取的加强战略稳定的单方面措施。 军备控制的好处3好处军备控制军备控制通过阐明每个参与国的能力和战略，有利于战略稳定。这种透明性减轻了核武国家作出最坏情况假设的压力，这些假设可能会在危机情况下引发军备竞赛，错误计算和逐步升级的压力。3尽管模糊的概念（这是不可观察的，因此不可能在任何给定的时间进行度量），但战略稳定性却具有两个核心方面。首先是危机稳定，这是在核武器国家由于担心对方可能先发动攻击而没有激励他们对其对手进行解除武装打击时获得的。通过支持有保证的报复，军备控制有助于减轻这种恐惧，从而放松人们对先发制人的进攻的迫切需要。这种形式的稳定通过增强人们对其第二次打击报复能力的信心，帮助管理升级并在紧急局势紧张的时刻扩大总统决策空间，提高了美国核武库的威慑价值。危机的稳定也使美国盟友受益，美国盟友的安全依靠可靠的扩展威慑力量，并在控制危机或战时的灾难性升级方面有共同利益。第二个因素是军备竞赛的稳定，或者缺乏建立核武器的诱因。4通过抑制不必要的军备竞争，军备控制使所有各方都能以较低的成本实现安全。由于美国预计COVID-19会带来经济后果，并且需要大量的无核国防投资，因此减轻或避免昂贵的核军备竞赛仍然是美国的强烈兴趣。任何军备控制协定的设计都将决定其在多大程度上增强战略稳定性。在设计促进美国利益和有利于战略稳定的相互限制时，政策制定者可以考虑任何协议或倡议在多大程度上体现了军备控制的潜在利益： 4战略军备控制的未来军备控制可以通过检查和核实来提高透明度。传统上，核查一直是军备控制的核心组成部分。它提供了信心，即各国通过军备控制协定作出的减少或限制不会危害其安全。它可以阻止作弊行为（因为作弊行为会被验证机制发现），并确保双方保持协议的终止。5 此外，信息交流和透明度规定（包括但不限于正式的核查措施）降低了国家监测成本，并提高了监测的准确性。美国情报估计。军备控制可以通过限制各国的行为或能力来增强可预测性。尽管不确定性通常是最坏情况下的假设的温床，但军备控制协议强加了透明的限制，这些条件为更大的可预测性创造了条件。6通过参加这些协议，美国和俄罗斯通过相互同意有效地加入了核武计划。尽管没有任何军备控制条约涵盖了两国的全部核武库，但战略性军备控制协定的局限性和时限限制了两国军方的可用选择，从而使每个国家都可以在军事计划的基础上进行军事计划。关于对手的核能力的相当稳定的假设。传统上，对功能的数值限制一直是这种方法的核心。类似的逻辑可能适用于在声明性政策以及相关的军事学说和计划中制定的行为，例如单方面，双边或多边限制。军备控制可以通过限制甚至消除核武器，运载系统或行为的类型来增强稳定性。军备控制可能需要冻结或裁减，并且可能限制某些类别的核武器，运载系统或行为，或者可以完全消除它们。这种局限性直接有利于军备竞赛的稳定：通过实行冻结或削减，军备控制可以减少促使各国进行代价高昂的军备建设的动力。核武器限制也可以通过抑制一击制激励措施而使危机稳定受益。限制进攻和防御可以使军备控制加强相互保证销毁的条件，以此作为威慑的基础，同时也可以限制产生“使用或失去”压力的系统。当然，军备限制并不一定有利于战略稳定，因为例如减少到极低的数量可能会产生实际上破坏稳定的新形式的脆弱性。除这些传统框架外，军备控制还可通过防止或限制可能造成不稳定的新技术发展而提供额外的好处。 军备控制的好处5协议可能会限制或消除正在部署的新兴军事技术，而此时这些技术将带来的利益分配仍然不确定。7军备控制还可能限制如何使用这些技术（例如，将人工智能（AI）集成到核指挥和控制系统中），以最小化它们降低战略稳定性的方式。军备控制可以通过创建明确的作弊阈值来澄清意图。军备控制为可接受的核力量和核行为确定了清晰的分界线，违反这些分界线将发出有关违反国家意图的信息。在许多军备控制协定中，技术细节都建立了防止作弊的核查机制以及可以解决涉嫌作弊的协商机构。8尽管这些措施旨在阻止和检测欺诈行为，但它们无法防止确定的状态脱离商定的限制。但是，它们可以增加检测到军事上重大作弊的可能性。军备控制还可以帮助各方辨别彼此的意图，这是一项非常困难的任务。当一个国家欺骗军备控制协议时（理解了被捕的可能性和后果），它发出了一个更具侵略性或至少改变了意图的信号。军备控制可以建立沟通机制，以建立各方之间的信心，并提供场所来讨论可察觉的违法行为或解决原始协议被遗漏的新因素。战略稳定从根本上是主体间的条件：只有在有关核大国认为它存在时，它才会存在。9 为了使人们对战略稳定，其基础条件以及可能威胁其的变化形成共识，军备控制可以提供对话的场所。战略稳定对话可以阐明敌对国家的核思想，建立某种可预测性的措施，并建立对各方对执行承诺的信心。军备控制协定可以为解决执行纠纷提供途径，包括对作弊的指控，并将新的或未预见的能力整合到协定的条款中，从而使该协定不受意外侵害，抗误解和抵制。在地缘政治或技术变化中具有灵活性。军备控制还可以在各方之间建立更广泛的信任，为其他合作企业建立基础。即使那些致力于发展可以赋予核优势的反力能力的国家，也可以从军备控制中受益。作为政治学家奥斯丁·朗（Austin Long）和布伦丹·里滕豪斯·格林（Brendan Rittenhouse Green） 6战略军备控制的未来有人认为，长期以来，情报一直被视为反力量理论的主要挑战。10就军备控制检查是有效的情报收集工作而言，它们可以帮助反击目标，尤其是与没有这种透明度的情况相比。此外，军备控制既可以存在也已经存在，并且通过增强瞄准智能来破坏俄罗斯安全的第二次打击能力的并行努力。11军备控制协定的当事方不一定给它带来相同的好处或类似地权衡这些好处。尽管俄罗斯似乎珍视参加美俄军备控制条约的威望-冷战期间高级政治的顶峰，但美国并没有寻求对其大国地位的类似验证，中国似乎也不相信大国拥有正如唐纳德·特朗普政府所主张的那样，它有责任参与战略军备控制。12 相反，军备控制的透明性好处对美国而言具有不成比例的价值。13 鉴于美国的政治结构，俄罗斯可以通过公共预算会议，国会证词和美国官员的公开声明，对美国的核武态势获得重要的见解。相反，俄罗斯关于其核力量的公共信息要有限得多，要求美国通过其他方式获得这些信息。军备控制虽然不是主要优点，但也可以加强防扩散制度。减少核力量对于履行核武器国家的《不扩散核武器条约》（NPT）的承诺至关重要：“尽早实现停止核军备竞赛并采取有效措施朝核裁军的方向。”14特别是在《禁止核武器条约》获得政治支持的时候（该条约于2021年1月生效），美国及其盟国正承受着压力，要求其在减少核武方面取得进展。15 军备控制的挑战7军备控制面临的挑战尽管有其好处，军备控制仍面临持续不断的挑战。美俄军备控制制度的崩溃反映了这