国务院加强地方政府融资平台管理文件点评：拨开迷雾,曙光初现

敬请阅读正文之后的免责声明 未经许可，禁止转载 [table_main] 行业快评 银行II 拨开迷雾 曙光初现 国务院加强地方政府融资平台管理文件点评 事 项 2010年6月10日，国务院下发文件，要求加强地方政府融资平台公司管理。具体措施包括：（1）地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题；（2）对已经设立的融资平台公司进行清理规范；（3）银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。（4）地方政府不得为融资平台公司融资提供担保。（5）建立融资平台公司债务监控系统。 主要观点 1、政府融资平台的定义明确，范围有所扩大 关于政府融资平台风险的讨论与所承担债务总量直接相关，而债务总量的计算又是与统计范围的确定直接相关。市场对于融资平台问题的讨论很多都是集中在政府融资平台的定义上。此前出现过的两个主要官方口径出自央行和银监会。央行口径主要按贷款主体进行分类，包括：各类开发区、园区投融资平台；国有资产管理公司；土地储备中心类公司；城市投资建设公司；财政部门设立的税费中心；交通运输类政府投融资平台；其他类型等七大方面。银监口径主要按资金用途进行分类，其对地方政府融资平台的认定标准包括四大方面：是否由政府主导或者绝对控制；主要业务是否是融入资金；融资行为是否全部或者部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；所筹集资金是否主要用于基础设施建设或准公益性政府投资项目。此外，政府部门贷款亦纳入统计口径范围之内。 地方政府的行为特征既具有投资冲动，又具有回避债务监管的倾向，银监会的分类方法由于过多借助主观判断而制造出了活动空间，使得地方政府有可能少报融资平台实际债务数字。央行的统计口径是直接以机构类型作统计范围界定，包括了主要的融资平台类型，因而口径稍大。此次国务院文件以平台公司属性作为统计口径依据，明确规定“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”都被列入融资平台范围，认定标准有所扩大。界定范围的扩大与后续措施融资平台债务的全口径管理和监控相一致，是为融资平台正常化运作做准备工作。 [table_research] 研究员： 高利 联系人： 王荣 Tel： 021-50589863 Email： wangrong@hczq.com [table_rank] 行业评级 行业评级： 中性 评级变动： 维持 [table_data] 推荐公司及评级 公司名称及代码 评级 [table_stockTrend] 行业表现对比图(近12个月) 2009-6-16～2010-6-16-14%-6%2%10%18%26%09-609-909-1210-3沪深300银行II 资料来源：港澳资讯 相关研究报告 [table_reportdate] 2010年06月16日 行业快评 敬请阅读正文之后的免责声明 行业快评 2 / 4 界定范围扩大的另一点体现在债务清理不仅包括融资平台直接借入的资金，还包括因提供担保和回购等信用支持而形成的债务。地方政府在举债过程中有时为达到筹集资金的便利性，会借用担保等其他形式。此外，将来银行贷款出现高风险很有可能就出自政府融资平台担保的贷款这一部分。 目前市场上普遍引用的7.38万亿贷款余额为银监会统计口径数字，由于缺乏详细统计数据，此次文件宽口径的贷款数字难以判断，大致增加幅度在10-30%之间。 界定范围的清晰有利于中央政府和监管机构掌握地方政府债务的总体数量和风险状况，进而采取正确的政策措施，提早预防和化解可能出现的各种风险。 2、商业化运作成为改革方向 分类管理是此次融资平台公司及建设项目清理的核心原则，分类的关键标准在于融资平台和项目是否具有经营性现金流。对自身不产生现金流、还款来源主要依靠政府财政支出的项目将在妥善处理现有债务的基础上逐渐退出信贷市场，其他自身能够产生现金流的公益项目以及非公益类项目，继续使用银行信贷资金建设。以是否具有经营性现金流为界限的分类管理体现出政府融资平台公司商业化运作的改革方向。 在基础设施建设领域向民营资本开放程度有限的背景条件约束下，中国的政府承担了主要的城市基础设施建设职能。同时，基础设施建设需要具备超前性，不能等到经济总量发展起来后再筹集资金进行建设，利用商业银行信贷资金做先期投入是一个合理的选择。商业银行作为独立的市场经营主体，盈利性是根本要求，只要建设项目能够产生收入偿还贷款本息，由谁来承担建设和运营对银行来说没有不同。 文件要求坚决制止政府违规担保，强调政府只对融资平台公司在资本金范围内承担有限责任，意在保持建设资金筹集、运用、归还全过程的商业性，划分政府行为与商业行为的清晰界限，避免地方政府因为自身的投资冲动而陷入过度负债的境地。 3、存量债务的权益得到有效保障 文件肯定了2008年四季度以来地方政府融资平台在缓解国际金融危机冲击、提振国内经济过程中发挥的重要作用，这一时期形成的融资平台债务同样具有历史的特殊性，因此各级政府被要求承担起妥善处置既有债务的责任。商业银行获得了重新评估、整改保全的机会，能够针对原有贷款合同追加抵质押，降低贷款风险。对有问题贷款的处理也将得到政府的支持。 政府融资平台公司因为具有政府背景，如果出现不按时偿还贷款本息的违约情形，其社会影响也较一般公司企业更为严重。政府形象问题也是融资平台债务问题解决过程中考虑到的重要出发点。 清理债务将会对地方政府的投资计划造成影响，地方政府因为政绩考核而带有投资冲动，加上本届借债下届还的软约束，因此商业银行的债务重整在执行环节中可能出现不同程度的阻力。信贷风险的化解最终还要看地方政府的执行力度。 提高融资平台贷款风险权重将会增加资本占用，对商业银行业绩产生不利影响。这一轮政府融资平台贷款急剧增加，短期内使政府债务迅速增长过快，贷款风险度加大，适度提高风险权重是客观要求。基础设施贷款一般具有建设周期长、经营风险大的特点，因此提高风险权 敬请阅读正文之后的免责声明 行业快评 3 / 4 重能够促使商业银行今后更加严格的审核融资平台贷款，有助于防范信贷风险。 投资者普遍关心的债务风险问题在文件中并没有得到直接的回答，但从要求政府融资平台继续运转以及财政部建立融资平台债务管理信息系统的工作安排分析，似乎从一个侧面表明中央政府并不认为债务风险非常严重，新闻媒体有过度炒作迹象。 日前昆明市公布其完成熟化收储的土地价值1800亿元，依据国土资源部统计结果，土地出让金利润占土地出让收入的30%，剩下70%为土地开发投入，按照政府与商业银行分别投入资金三成和七成测算，则1800亿元收入中360亿元用于补偿政府投入，1440亿元可以用于归还银行贷款，这个数字已经远远超过当前昆明市政府性负债余额663亿元。其中只存在一个时间问题，昆明市2010年预计实现土地出让收入150亿元，如果按照静态测算，需要12年时间才能全部实现1800亿元的土地收入。而全部清偿昆明市政府性债务663亿元，仅靠土地出让收入需要4.4年的时间。 我们可以把这个测算再向前推进一步。因为昆明市属于西部地区省会城市，假设国内省会城市的熟化收储土地价值平均数较昆明市高20%，达到2160亿元，则32个省会城市收储土地价值达6.9万亿元，能够用以归还银行贷款的金额达5.5万亿元。从这个简单测算可以得到结论，在土地市场不发生大幅下跌的情况下，拉长时间段观察，政府融资平台能够获得充足的现金流去偿还7.38万亿元或者更多的银行贷款。 尽管我们认为地方政府债务总量水平并不构成严重的系统性金融风险，但结构性风险依然存在。某些地方政府债务比率偏高，财政收入现金流与债务偿还现金流不匹配，政府偿债意愿低等因素仍然可能引发局部金融风险，需要引起注意。 4、包含地方政府债务在内的新预算管理体系即将建立 以前地方政府债务规模小，受到的监管较少。此轮政府融资平台贷款规模的快速扩张使得地方政府债务管理问题被提升到新的高度。按计划先要建立地方政府融资平台信息管理系统，实现平台公司债务的全口径管理和动态监控。后一步是将地方政府债务纳入预算管理，建立起市场化的地方政府举债融资机制。随着这些政策措施的贯彻和落实，今后地方政府债务危机形成的可能性将减少，经济的系统性风险大大降低。 华创行业公司投资评级体系(基准指数沪深300) 公司投资评级说明：  强推：预期未来 6个月内超越基准指数20%以上；  推荐：预期未来 6个月内超越基准指数10%－20%；  中性：预期未来 6个月内相对基准指数变动幅度在 -10%－10%之间；  回避：预期未来 6个月内相对基准指数跌幅在10%－20%之间。 行业投资评级说明：  推荐：预期未来3-6个月内该行业指数涨幅超过基准指数5%以上；  中性：预期未来3-6个月内该行业指数变动幅度相对基准指数-5%－5%；  回避：预期未来3-6个月内该行业指数跌幅超过基准指数5%以上。 免责声明 本报告仅供华创证券有限责任公司（以下简称“本公司”）的客户使用。本公司不会因接收人收到本报告而视其为客户。 本报告信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证。本报告所载的资料、意见及推测仅反映本公司于发布本报告当日的判断。在不同时期，本公司可发出与本报告所载资料、意见及推测不一致的报告。 报告中的内容和意见仅供参考，并不构成对所述证券买卖的出价或询价。本报告所载信息均为个人观点，并不构成所涉及证券的个人投资建议，也未考虑到个别客户特殊的投资目标、财务状况或需求。客户应考虑本报告中的任何意见或建议是否符合其特定状况。本文中提及的投资价格和价值以及这些投资带来的收入可能会波动。 本报告版权仅为本公司所有，本公司对本报告保留一切权利，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制、发表或引用本报告的任何部分。如征得本公司同意进行引用、刊发的，需在允许的范围内使用，并注明出处为“华创证券研究”，且不得对本报告进行任何有悖原意的引用、删节和修改。 地址：北京市海淀区复兴路21号海育大厦7层 邮编：100036 传真：010-59370801