PPP宝典系列之PPP概述与国际经验：初探PPP项目融资结构

2018年4月3日    主要观点： PPP发展进入法制化阶段 PPP作为一种新型的基础设施投融资模式，伴随着中国投融资管理体制改革的推进而兴起。按照国家发改委的定义（发改投资[2014]2724号）PPP是指“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”；按照该定义，PPP具有合作的多样性和长期性等特征。随着PPP在我国的不断发展，2017年8月，国务院法制办将《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见，这意味着中国PPP发展进入立法阶段，标志着PPP发展越过前期的探索期，进入法制化发展阶段。 PPP的项目流程推进 无论建设项目是核准制还是备案制，各级发改部门都是项目的立项管理单位。按照国务院对PPP模式的职能分工，各类型PPP项目先在发改委的平台入库，然后财政部负责具体实施。对于已入发改委PPP项目库的备选项目，财政部在完成“2报告+1方案”后，完成财政部PPP项目库的入库工作，并进入对社会资本的公开招标等择选阶段。 PPP项目融资结构特殊性 PPP项目与一般项目融资不同的根源在于，PPP项目有政府界入。不论是政府付费还是使用者付费，政府都与PPP项目有着较强的联系：项目可能由政府授权特许经营，可能存在着政府的资源配套，可能存在着政府的财政补贴，甚至可能存在着政府的直接出资，或者以上几种方式兼而有之。PPP项目融资存在的独特特征在于：1.PPP项目存在着不同程度的政府信用支持；2.长合同并非信用支持选项；3.风险的社会资本主承担原则。基于PPP项目的以上属性，金融机构界入PPP项目，参与PPP融资时，由于PPP在不同阶段的风险特征差异，金融机构在进行融资方案设计时，其风险管理必须遵循以下原则：1.降低项目风险暴露的原则；2.风险及时披露原则；3.现金流/资产的直接支持原则；4.明确第三方责任机制的原则。 PPP项目融资的国际经验 通过对英国、加拿大、澳大利亚以及美国的PPP发展情况的梳理，我们发现有如下经验直接借鉴：重视政府的参与，使得PPP项目法人的融资便利性提高，直接推动了PPP项目的进展；PPP投资的特点是长期性和非标准化，因此现有规范金融机构的投资受到很多限制，投资的深度和范围都受到诸多限制，因此需引入长期性专门投资资金；发挥政府引导基金的作用，政府只有设立资金才能解决具体问题；专用基金可以提供更好的激励，专注专业知识，促进公私伙伴关系；融资工具的流动性对项目融资有重要影响；多阶段的融资安排形式。 日期：2018年4月3日 分析师：胡月晓 胡月晓 执业证书编号： S0870510120021 分析师：陈彦利 执业证书编号： S0870517070002 楼小飞 执业证书编号： S0870114020001 E-mail：chenyanli@shzq.com Tel：021-53686170 报告编号： 相关报告： 初探PPP项目融资结构 ——PPP宝典系列之PPP概述与国际经验 证券研究报告/宏观研究 /宏观专题 宏观专题 2018年4月3日 目 录 一、PPP在中国 ...................................... 1 1.PPP的含义 ................................................................................................. 1 2.PPP的发展历程 ......................................................................................... 1 二、PPP的项目流程 .................................. 3 三、PPP项目融资结构 ................................ 5 1.PPP项目经营模式和运作特征 ................................................................. 5 2.一般项目融资的特征 ................................................................................ 6 3.PPP项目融资的特征 ................................................................................. 8 4.PPP项目融资的风险管理原则 ................................................................. 9 四、发达国家的PPP金融发展 ......................... 10 1.英国PPP金融概况 .................................................................................. 10 2.加拿大PPP金融概况 ...............................................................................11 3.澳大利亚PPP金融概况 .......................................................................... 12 4.美国PPP金融概况 .................................................................................. 13 五、案列分析——欧洲隧道项目融资方案 ............... 13 六、发达国家PPP金融发展的经验总结 ................. 14 1.重视政府资本参与 .................................................................................. 14 2.引入长期性专门投资资金 ...................................................................... 15 3.发挥政府引导基金的作用 ...................................................................... 15 4.融资工具的流动性对项目融资有重要影响 .......................................... 16 5.多阶段的融资安排形式 .......................................................................... 16 宏观专题 2018年4月3日 图 图 1中国PPP发展的阶段 ........................................................................... 3 图 2政府PPP项目推进过程 ....................................................................... 3 图 3发改委的PPP项目推进过程 ............................................................... 4 图 4财政部PPP项目推进过程 ................................................................... 4 图 5财政部PPP项目推进过程 ................................................................... 6 图 6 PPP项目融资的风险管理原则 .......................................................... 10 宏观专题 2018年4月3日 表 表 1项目融资和一般融资的特征比较 ....................................................... 8 宏观专题 1 2018年4月3日 一、 PPP在中国 1.PPP的含义 PPP作为一种新型的基础设施投融资模式，伴随着中国投融资管理体制改革的推进而兴起。市政、公交等基础设施和文教卫等社会事业具有公共品特性，通常由政府直接提供，在中国习惯上由代表政府的各类国有企业直接投资经营。但经济发展使得社会对各类公共服务需求的迅速上升，单纯依靠政府投入的模式，显然难以满足经济发展对基础设施等各类公共服务需求的增长，鼓励私人资本进入的新型基础设施项目融资模式——PPP，就应运而生。 PPP（public-private partnership）中文直译为“公司合伙”，但按PPP的实践和实际内容，PPP的投融资模式实际上包含“合资、合作、合营、合伙”四种范畴。各国对PPP并没有明确的界定，我国政府对PPP的惯常称呼为“政府和社会资本合作”。按照国家发改委的定义（发改投资[2014]2724号）PPP是指“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”；按照该定义，PPP具有合作的多样性和长期性等特征。 2.PPP的发展历程 2010年5月，国务院发布13号文——《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，标志着政府在投融资体制改革方面又迈前一步，文件明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域，这些公共服务领域之前主要由政府垄断经营。2010年的国务院13号文开启了基础设施等公共服务领域对民间资本开放的大门。从此，中国开始了民间资本投资基础设施等各类社会公用事业的探索。 以投融资体制改革促进民间投资，是中国经济体制改革进一步深化的重要内容。社会公共服务通常包含七大领域：生态环保、能源设施投资、社会事业投资、交通、农业和水利工程、市政基础设施、信息和民用空间基础设施，政府为鼓励社会资本参与投资，先后出台了多个鼓励和扶持文件。这些公共品领域，基本上是后续PPP推广的主要内容。 2014年的国务院60号文，即国发〔2014〕60号《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，进一步明确了基础设施等公 宏观专题 2 2018年4月3日 共服务领域经营对民间资本的开放。2014年9月，财政部发文明确为完善财政投