2026年上半年地方政府债券市场观察及下半年展望：积极财政政策提质增效，地方债务迈向长效治理

联合资信公用评级二部|夏妍妍|李琳|顾一凡 报告概要 2026年上半年，国家密集出台政府债券发行管理、资金投向优化、隐性债务化解、全口径债务监管等系列政策，一方面积极财政政策提质增效，通过审批机制完善、投向结构优化持续发挥债券资金稳投资、扩内需、补短板的逆周期调节作用；另一方面持续深化一揽子化债部署，推动债务治理从短期风险处置向长效机制建设转型，同步压实地方主体责任、强化全流程穿透监管，推动地方政府债券管理与债务风险治理更加规范化、精细化、系统化。 2026年1－6月，地方政府债券累计发行5.87万亿元，较上年同期增长6.93%，发行规模创历史同期新高，其中新增专项债发行2.07万亿元，占2026年新增专项债券限额（4.4万亿元）的46.97%；2万亿元置换隐性债务特殊再融资债券发行进度已完成81.64%。 2026年上半年，地方债平均发行利率回落至2.03%，呈现先升后降走势，二季度利差环比收窄至11.30bp；新增专项债资金主要聚焦城市配套完善、产业载体搭建与轨道交通建设，土地储备专项债资金集中投放于东南部沿海经济发达地区。 展望未来，新增专项债发行有望提速，三季度或迎来地方债供给高峰；财政政策延续更加积极有为的基调，财政支出与政策工具协同发力，保障“两重”“两新”建设、新质生产力发展、新型城镇化推进及民生等重点领域；下半年地方债发行利率将维持“低中枢、窄波动”格局，阶段性存在上行压力但空间有限；隐债置换步入收官阶段，未来地方债务迈向长效治理，融资平台经营性债务化解、消化拖欠企业账款及平台市场化转型或将成为政策发力重点。 一、地方政府债券相关政策梳理 2026年作为我国“十五五”规划开局之年，政策层面实施更加积极的财政政策，持续完善地方政府债券管理制度体系与债务风险治理框架。上半年国家密集出台政府债券发行管理、资金投向优化、隐性债务化解、全口径债务监管等系列政策，一方面积极财政政策提质增效，通过审批机制完善、投向结构优化持续发挥债券资金稳投资、扩内需、补短板的逆周期调节作用；另一方面持续深化一揽子化债部署，推动债务治理从短期风险处置向长效机制建设转型，同步压实地方主体责任、强化全流程穿透监管，推动地方政府债券管理与债务风险治理更加规范化、精细化、系统化。 一是实施更加积极的财政政策，通过政府债券投向结构优化、“自审自发”试点扩容，提升债券发行效率和资金使用效能。 2026年《政府工作报告》及《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》（以下简称“《2026预算草案报告》”）提出继续实施更加积极的财政政策，“更加积极”既体现在扩大资金规模上，更体现在提高资金使用效益上。一是扩大财政支出盘子，确保必要支出力度；2026年赤字率拟按4%左右安排，赤字规模5.89万亿元、比上年增加2300亿元；一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元、比上年增加约1.27万亿元。二是优化政府债券工具组合，保持相当规模的新增政府债务，并适当调整结构。2026年计划新增地方政府专项债务限额4.4万亿元（与2025年持平），支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等重点领域；继续发行超长期特别国债1.30万亿元，持续支持“两重”建设、“两新”工作；发行特别国债3000亿元，支持国有大型商业银行补充核心一级资本。债券发行方面，2025年11月，财政部向各地提前下达部分2026年新增地方政府专项债券，较往年提前1个月。2026年1－6月，地方政府债券共发行5.87万亿元，同比增长6.93%；全国共发行1.63万亿元用于置换存量隐性债务的专项债券，完成全年2万亿元限额的81.64%；1.30万亿元超长期特别国债明确于4月启动发行并将于10月完成。资金投向方面，政策要求优化债券资金使用方向，明确重点支持重大项目建设、存量隐性债务置换、消化政府拖欠账款等领域，资金向新质生产力、新型城镇化等重点领域倾斜；同时完善专项债券项目负面清单管理，保障资金投向精准。审批机制层面，2026 年《政府工作报告》提出要完善“自审自发”试点；2026年4月，河北省、江西省、湖北省、重庆市纳入第二批“自审自发”试点范围；截至2026年6月末，地方政府专项债券项目“自审自发”试点范围扩容至14个省份和河北雄安新区，试点省份经省级审核后可直接组织发行专项债券，大幅压缩审批周期，同时压实省级政府项目质量与风险管控主体责任。 二是积极有序化解地方政府债务风险，聚焦拖欠账款清欠、城投经营性债务处置，多措并举推进融资平台存量风险出清。 “一揽子化债”政策推进以来，我国政府隐债置换工作加快推进，极大地缓解了地方化债压力。《2026年政府工作报告》指出，要积极有序化解地方政府债务风险，支持各地用足用好政策，坚持省负总责、市县尽全力化债。除此之外，《2026年政府工作报告》明确提出“要下更大力气解决拖欠企业账款问题”，自2025年12月11日，中央经济工作会议提出“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”以来，《2026年政府工作报告》中再次强调，加大金融、财政支持力度，优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险，分类有序推动改革转型，将地方政府融资平台经营性债务风险纳入重点化解范围。2026年5月9日，国务院常务会议要求继续聚焦重点领域和薄弱环节，压实地方主体责任，完善支持化债政策，增强地方自主偿债能力，要建立健全长效机制，坚决防范新增隐性债务。 三是健全全口径地方债务监测机制，以负面清单管理、考核指标优化为抓手，推进隐性债务与法定债务向全口径合并监管转型。 在政府债务管理流程与机制方面，专项债券的使用监管与绩效约束进一步深化，《2026预算草案报告》提出需强化专项债券全流程管理，完善专项债券投向领域“负面清单”，抓好项目资产管理和收入征缴工作，保障偿债资金来源。健全全口径地方债务监测机制，优化债务监测考核指标，推进隐性债务和法定债务合并监管，并加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。2026年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“《十五五纲要》”）强调“十五五”期间应建立健全全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，严肃财经纪律，坚决遏制新增地方政府隐性债务，优化中央和地方政府债务结构，加快推动地方政府融资平台改革转型。地方债务监测体系的逐步落地，有望 为地方政府债务的长效监管奠定重要基础。 四是强化多维度源头风险防控，从投资审批、基金监管等渠道封堵隐性债务新增路径。 2026年，政府部门对新增隐性债务持续零容忍，《2026年政府工作报告》强调严防虚假化债，坚决把遏制违规新增隐性债务作为“铁的纪律”。《2026预算草案报告》强调加强动态监测、核查评估，对违规举债行为终身问责、倒查责任；分类有序推动地方政府融资平台改革转型，坚决剥离政府融资功能，严禁新设或异化产生各类融资平台。在全口径监管的基础上，政策进一步向前端延伸，从债务产生的源头环节强化约束，坚决遏制新增隐性债务。投资审批层面，《关于深化投资审批制度改革的意见》要求对重点地区、重点领域政府投资项目实施提级论证管理，严禁通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批，同时落实政府投资项目决策终身责任追究制度，从项目入口端把控债务风险。私募基金监管层面，《关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》明确严控县区新设政府投资基金，严禁基金从事“明股实债”等行为，不得借助私募基金违规举债化债、处置问题企业，防止形成新的风险点。多部门协同形成监管合力，将遏制违规新增隐性债务定为“铁的纪律”。 二、2026年上半年地方政府债券市场回顾 1.发行概况 2026年上半年，地方债发行总规模创历史同期新高，延续专项债为主的融资结构，再融资债券显著扩容且置换隐债的特殊再融资专项债占比近五成，但净融资额同比有所下降。2026年1－6月，地方政府债券累计发行1175支，金额合计5.87万亿元，相当于2025年全年的57.05%，发行规模较上年同期增长6.93%，创历史同期发行规模新高。从资金用途看，2026年1－6月新发行地方政府债券中专项债券占74.43%，延续了2019年以来以专项债券为主的融资结构。从发行券种看，新增债券发行2.45万亿元，同比下降6.32%，其中新增专项债券发行2.07万亿元。2026年1－6月，再融资债券发行3.42万亿元，同比增长18.96%，其中用于置换隐债的特殊再融资专项债券发行1.63万亿元，占同期再融资债券发行规模的47.70%。从净融资额来看，2026年1－6月地方政府债券总偿还金额为1.92万亿元（其中到期偿还金额为1.90万亿元、提前兑付金额为0.03万亿元），净融资额为3.95万亿元，较上年同期（4.41万亿元）下降10.56%。 2026年上半年，新增专项债投放节奏偏慢，特殊再融资债券发行进度超八成。从发行节奏看，2026年1－6月，地方政府债券发行规模较上年同期增长6.93%。其中，本年度2万亿元特殊再融资债券发行进度已完成81.64%。同期，新增专项债券发行规模（2.07万亿元）占2026年新增专项债券限额（4.4万亿元）的46.97%。 2026年上半年，地方债整体加权平均发行期限延续拉长态势，其中专项债期限持续走高。2026年1－6月，10年期以上（含10年）地方政府债券发行规模占比为77.30%，较上年同期上升0.65个百分点。从整体发行期限看，2023－2025年及2026年1－6月，地方债加权平均发行期限分别为12.39年、14.43年、15.40年和15.50年，其中一般债券的加权平均发行期限分别为7.38年、8.43年、8.84年和8.61年；专项债券的加权平均发行期限分别为15.20年、16.04年、17.63年和17.87年。 2026年上半年，经济强省新增专项债投放规模领跑，再融资债发行量高占比省份多为重点化债区域，重点省份发债侧重于债务置换、净融资表现偏弱，而经济强省净融资规模多居全国前列。2026年1－6月，全国各省级行政区及5个计划单列市均有地方政府债券发行，但各省市发行规模仍呈现明显分化。其中江苏、广东、浙江、山东和四川地方政府债券发行规模均超3000亿元，分别相当于对应省份2025年全年发行规模的72.50%、60.52%、68.89%、46.55%和60.39%；2025年7月和2026年1月，内蒙古和吉林相继退出重点省份，2026年上半年，其余10个重点省份发行规模在全国各省份中位于中下游水平。新增专项债券发行方面，2026年1－6月，广东、浙江、山东、江苏和河北新增专项债券发行规模排名前5，合计发行规模占全国新增专项债发行规模的48.83%，均为“自审自发”试点区域；14个“自审自发”试点省份新增专项债发行规模占全国新增专项债发行规模的79.66%，“自审自发”试点区域为新增专项债券发行主力。再融资债券发行方面，2026年1－6月，西藏、贵州、天津、内蒙古、重庆、陕西、云南、吉林、河南、辽宁和宁夏再融资债券发行量占各省份当期发行总规模的比重均超过70.00%，其中6个省份为重点省份。自“一揽子化债”以来，截至2026年6月末，全国特殊再融资债券发行总额累计7.83万亿元，其中发行规模前五大省市分别为江苏（8654.00亿元）、贵州（6032.88亿元）、湖南（4464.00亿元）、山东（4115.48亿元）和天津 （4107.82亿元），部分存量隐性债务规模较大的区域发行规模较高。整体看，重点省份发债仍以再融资为主，化债持续推进。从净融资额来看，2026年1－6月，江苏和广东地方政府债券净融资额超3000亿元，山东、浙江、四川和安徽净融资额超2000亿元，河北、湖北、河南、福建、湖南、辽宁、云南、广西和重庆净融资额超1000亿元，其余16个省份净融资额均不足1000亿元，重点省份净融资规模整体处于中下游水平。 2.利率与利差分析 2026年上半年