关于医疗补助政策变化导致的家庭收入分配分析的现行工作
当前关于因医疗补助政策变化而产生的家庭收入分布分析研究 2026年7月 为提高国会预算办公室工作的透明度，并鼓励对其工作进行外部审查，国会预算办公室的工作论文系列包括提供官方国会预算办公室分析技术描述的论文，以及代表国会预算办公室分析员独立研究的论文。本系列论文可在 https://tinyurl.com/CBOWorkingPapers 获取。 本文信息为初步资料，现予分发，旨在激发讨论和批判性评论，作为为国会分析而进行的发展性工作。 杰弗里·克林（Jeffrey Kling）审阅了这篇论文，伊恩·谢恩（Ian Shayne）进行了事实核查，凯特琳·维伯恩（Caitlin Verboon）提供了编辑协助。对于来自CBO的分析贡献、建议和评论，我们感谢多里安·卡洛尼（Dorian Carloni）、肖恩·邓巴（Sean Dunbar）、赛勒斯·埃克兰德（Cyrus Ekland）、比尔·哈比卜（BilalHabib）、卡罗琳·汉森（Caroline Hanson）、克莱尔·侯（Claire Hou）、埃德·哈里斯（Ed Harris）、杰西卡·黑尔（Jessica Hale）、塔马拉·海福德（Tamara Hayford）、年怡·洪（Nianyi Hong）、杰弗里·克林（Jeffrey Kling）、贾里德·麦达（Jared Maeda）、莎拉·马西（Sarah Masi）、杰格·尼尔森（JaegerNelson）、丹尼尔·佩奇（Daniel Page）、斯科特·劳吉里（Scott Laughery）、约翰·麦克莱兰（John McClelland）、亚历山大·米尼科兹齐（Alexander Minicozzi）、伊蒙·莫利（Eamon Molloy）、牛晓彤（Xiaotong Niu）、詹姆斯·皮尔斯（James Pearce）、达莉亚·佩莱赫（Daria Pelech）、罗伯特·斯图尔特（Robert Stewart）、菲利普·L·斯瓦格尔（Phillip L. Swagel）、拉贾恩·托皮瓦拉（Rajan Topiwala）、朱莉·托波列斯基（Julie Topoleski）、卡罗琳·伯顿（Carolyn Burton）、艾米丽·弗雷兰（Emily Vreeland）、查平·怀特（Chapin White）、蒂姆·杨（Tim Young）和艾米·泽特尔（Amy Zettle）（均为CBO员工）以及亚伦·佩文（Aaron Pervin）、卡伦·斯托克利（Karen Stockley）和约瑟夫·罗森伯格（Joseph Rosenberg）（均曾为CBO员工）。我们还要感谢税收联合委员会（Joint Committee on Taxation）的詹姆斯·埃尔韦尔（James Elwell）、联邦储备委员会（Federal Reserve Board）的杰夫·拉里莫尔（Jeff Larrimore）、芝加哥大学（University of Chicago）的马修·诺托维迪戈（Matthew Notowidigdo）以及税收联合委员会（JointCommittee on Taxation）的林旭（Lin Xu）提出的评论。 摘要 国会预算办公室（CBO）现有关于评估医疗保健计划变更的分配效应的大部分工作，都将按人头计算的政府补贴分配给参保者所在的户家庭。本工作论文描述了一个框架，用于分配因医疗补助政策变更而产生的补贴变化，该框架除了考虑医疗补助参保者的医疗保健使用和成本变化外，还考虑了医疗保健提供者和私人保险人的收入变化。由于该框架可能导致不同的分配效应——因为大多数参保者处于收入分配的底端，而支付给提供者和保险人的金额则分配给收入分配的上端——因此，将该框架应用于一项扩大资格的政策，会导致因更多医疗补助参保而增加的补贴中只有一小部分分配给医疗保健提供者。尽管提供者会倾向于以更高的费率向获得医疗补助的未参保人群收费，但他们会以较低的费率向已有商业保险的新医疗补助参保者收费。因此，就净效应而言，该扩张对收入分配较高家庭的资源影响不大。相比之下，一项会增加医疗补助向提供者支付费率的政策所增加的补贴的大部分，将会分配给提供者。因此，由该政策变更导致的医疗补助支出增加的大部分，将会分配给收入高于医疗补助参保者家庭的户家庭。在持续进行的工作中，CBO正将该框架扩展应用于分析将改变市场补贴、基于就业的覆盖范围的补贴以及医疗保险的政策选项。 关键词：收入分配，按需转移支付，医疗补贴 注释 文本、表格和图中的数字可能由于四舍五入而不等于总计。 除非另有说明，所指的所有年份均为日历年。 部分估计值的来源将在本文后文，当对估计详情进行更详细讨论时再予以说明。 本文中（定义于题为“如何将医疗补贴变化分配给家庭”的部分）的收入概念是指扣除因医疗补贴变化而导致的医疗使用或医疗支出任何变化后的税后和转移净收入。 一个住户包括所有居住在一个住房单元内的人，无论他们彼此之间的关系如何。本文的分析排除了现役军人以及监狱或养老院等机构中的人员。这些人被排除在外部分原因是许多人没有被包括在当前人口调查中，该调查是关键的基础数据来源之一，部分原因是因为他们通常不象通常居住在住户中的人那样共享资源。 内容摘要................................................................................. 摘要 国会预算办公室（CBO）通常通过将政府补贴按参保人分配给参保人家庭来估算转移项目变化如何影响家庭收入分配（例如，参见Habib和Heller 2022年的研究）。在该方法下（该方法被称为仅针对参保人的方法或框架），医疗补助支出主要提升了低收入家庭的经济资源；随着医疗补助支出的增加，这种提升的幅度也在随着时间的推移而增大（CBO 2026a和CBO 2026b）。然而，Finkelstein、Hendren和Luttmer（2019）的最新研究表明，医疗补助支出对医疗服务提供者因其提供的服务而获得的报销率有重大影响。 这份工作论文描述了一个新的框架，用于将医疗补助政策变化带来的预算效应分配到家庭。除了核算医疗补助参保者收入的变化外，该新框架（称为价格-数量方法或框架）还核算了医疗服务提供者及其他受政策间接影响的群体的收入变化。近期，CBO（2025c）使用该框架估算了2025年和解法案（公共法第119-21）中医疗补助变化的分配效应。与仅针对参保者的方法相比，价格-数量框架在概念上更接近经济负担发生，因为它关注补贴如何改变商品和服务的价格与数量。 国会预算办公室（CBO）会定期估算拟议政策对预算的影响，有时还会补充分析这些政策将如何影响资源在美国各户家庭间的分配。分配性分析将净资源成本分配给各户家庭，该成本等于CBO成本估算中赤字的变化。净资源成本可能与受益者对那些资源的的主观价值不同。此外，为简化问题并提高可操作性，CBO根据其对政策变化长期影响的预期，将净资源成本分配给各户家庭。 在模拟一项政策的净资源成本如何在家庭间分配时，CBO根据现有证据分配税收和支出，并力求遵循由文献支持的主流观点。在许多情况下，CBO将预算影响分配给项目参与者或支付特定税收的家庭。例如，研究人员普遍认为，补充营养援助计划（SNAP）对食品价格影响很小，因此将全部资金分配给SNAP受益人是恰当的（Goldin、Homonoff和Meckel 2022）。在其他情况下，包括企业同政府互动时，CBO依赖经济文献中的证据，将部分预算影响分配给其他家庭。在以往的研究中，该机构已探讨某些税收，包括企业所得税和工资税，如何分配给除纳税人之外的其他实体或个人（例如，参见Habib和Heller 2022、Carloni 2021和Gravelle 2010）。对于其他项目…… 不应补贴医疗保健，目前鲜有研究探讨该计划如何影响非参保人员的收入。 对医疗补助政策的改变可能导致覆盖范围、医疗服务使用、对医疗服务提供者的支付率或参保人自付费用（OOP）发生变化。价格-数量框架采用两步流程，将机构成本估算中的净资源成本分配给家庭（见图1）： 首先，CBO将医疗保健补贴的变化分配给医疗服务提供者、私人保险机构和医疗补助计划参保人。支付率的变化分配给医疗服务提供者，而医疗补助计划参保人的医疗使用变化及其支付金额的变化则分配给参保人。1政策变化也可能影响州政府签约提供医疗补助服务的管理式医疗组织（MCO）的负担，以及因医疗补助计划变化而获得或失去参保人的商业保险机构的负担。 其次，这三项拨款基于家庭的基准收入，将其作为对家庭收入的调整。分配给医疗补助计划受保人的拨款主要分配给低收入家庭，因为CBO预计大部分新受保人将来自这些家庭。分配给医疗服务提供者和私营保险公司的资金会影响企业主和工人的收入。 为说明价格-数量框架，CBO 将其应用于对两项将于2025年生效的政策进行的估算：一项将改变资格条件，另一项将改变与医疗补助政策相比较的医疗补助支付率。第一项政策将把医疗补助资格扩大到所有收入低于联邦贫困指南138%（通常称为联邦贫困线，或FPL）的成年人。联邦政府将为新获得资格的成年人全面资助和管理该计划。在该政策下，一些新参加医疗补助的人将不再通过其他途径获得健康保险。医疗补助覆盖范围的变化也将导致通过雇主和《平价医疗法案》（ACA）建立的保险市场获得的保险补贴发生变化。在第二项政策下，医疗补助将按至少与医疗保险为这些服务支付的水平相当的速度偿付初级保健提供者。 国会预算办公室（CBO）和税收联合委员会（JCT）的工作人员估计，扩大（补贴）资格将使联邦医疗保健补贴在2025年净增加210亿美元。CBO 1 由于对学员的拨款包括了他们医疗保健使用的变化及其医疗保健支出，本文的收入概念与近期关于家庭收入分配的CBO报告（如CBO（2026a））中使用的概念有所不同。在那些报告中，该机构使用了税收和转移支付后的收入这一概念，它由市场收入加上社会保险福利和按需测试的转移支付（包括实物福利）减去联邦税收构成。本文的收入概念是扣除因医疗保健补贴变化而导致的医疗保健使用或医疗保健支出的任何变化后的税收和转移支付后的收入。 据估计，为初级保健设定最低支付率当年将使此类补贴增加130亿美元。2 这两项政策对州级医疗补助计划的支出影响甚微。 在仅限参保人框架下，两项政策变化的大多数影响都发生在收入分配的底层，因为每项政策变化的净资源成本都仅由医疗补助计划参保人承担。将扩大医疗补助计划资格的政策预算成本分配给有资格获得资格的成年人的家庭，其中大多数家庭的收入低于联邦贫困线（FPL）的138%。对于将强制实施最低支付率的政策，医疗补助计划支出的增加将根据每个家庭根据现行法律获得的医疗补助计划支出金额按比例分配，并分配给参保人的家庭。 在价格-数量框架下，由于分配方案反映了间接受影响的各方的效应，政策变化的影响会有所不同。对于扩大医疗补助资格的政策，补贴增加的210亿美元中，大部分仍将分配给参保人。主要是因为新的医疗补助参保人缴纳的保险费较低，自付费用也较少，该政策将使新参保人的资源增加约170亿美元，占收入总变化额的78%（见表1）。2025年，医疗服务提供者的收入将增加40亿美元。这一总额反映了他们为获得医疗补助的未参保成年人所获得的支付率增加，以及为获得医疗补助的商业保险人群所获得的支付率减少。MCOs为新的医疗补助参保人承保所带来的私人保险公司负担的增加，几乎完全被失去市场计划参保人和雇主基础保障（EBC）参保人的商业保险公司负担的减少所抵消。 对于强制最低支付标准的政策，CBO估计，130亿美元的补贴增加将主要惠及医疗服务提供者。该政策将导致医疗补助计划支付的基本医疗服务费用大幅增加，但CBO估计，医师向医疗补助计划参保人提供的基本医疗服务量仅略有增加。因此，79%的医疗补贴增加额分配给了医疗服务提供者，使其收入增加110亿美元。相比之下，9%的额外补贴，即10亿美元，分配给了医疗补助计划参保人