葡萄牙卫生支出效率：驱动因素、挑战和改革重点

葡萄牙医疗支出效率：驱动因素、挑战与改革优先事项 卡罗琳娜·布洛克 SIP/2026/064 国际货币基金组织的专题论文由基金组织工作人员编制，作为与成员国定期磋商的背景文件。本文基于其完成于2026年5月28日时掌握的信息。该论文也作为单独的国际货币基金组织国家报告第26/148号发布。 2026年7月 欧洲部 葡萄牙医疗支出效率：驱动因素、挑战与改革优先事项卡罗琳娜·布洛克 编著 由让-弗朗索瓦·杜皮尼授权于2026年7月发布 国际货币基金组织的专题论文由基金组织工作人员编制，作为与成员国定期磋商的背景文件。该论文基于截至其完成时可用信息，于2026年5月28日完成。本文也作为单独的国际货币基金组织国家报告第26/148号出版。 摘要：葡萄牙的卫生系统正面临人口老龄化、卫生人力资源的可用性和部署受限以及投入成本上升所驱动的日益增长的支出压力，同时医疗资源获取瓶颈依然存在。尽管卫生支出水平与同等国家大体相当，但近期的支出增长（尤其是在人员、药品和外包服务方面）并未始终转化为持续改善的获取状况或运营系统绩效。本文分析了葡萄牙卫生支出增长的动力以及提高效率的潜力，重点关注支出构成、投入成本以及影响卫生领域资源分配和使用方式的制度及预算因素。 推荐引文：布洛赫，卡罗琳娜。2026年。《葡萄牙卫生支出效率：驱动因素、挑战问题文件（SIP/26/064）》（葡萄牙）。国际挑战与改革重点。国际货币基金组织，华盛顿特区。 精选问题论文 葡萄牙医疗支出效率：驱动因素、挑战与改革优先事项 葡萄牙 卡罗琳娜·布洛克 编著 1 葡萄牙 精选议题 2026年5月28日 经批准人：卡罗琳·布洛克（FAD）经准备人：卡罗琳·布洛克（FAD）欧洲部 目录 葡萄牙卫生支出效率：驱动因素、挑战与改革优先事项 ____________________________________________________________________ 3A.简介 ___________________________________________________________________________ 3 箱子 葡萄牙卫生系统概述 ______________________________________________ 62.葡萄牙卫生支出审查：范围与实施限制 _________ 13 图例 1.当前医疗支出基准比较与近期趋势 ________________________ 42. 按筹资方案和资金来源的医疗支出 __________________________ 7 参考文献_______________________________________________________________________________15 缩写词 ADM 病患援助（军队健康子系统）ADSE 病患援助（国家公务员健康子系统）CHE 当前医疗支出CRI 综合责任中心ECG 超额成本增长INFARMED 国家药品与健康产品管理局LTC 长期护理MTEF 中期支出框架PRR 恢复与韧性计划SNS 国家卫生服务系统ULS 地方卫生单位UNPP 联合国世界人口展望WHO 世界卫生组织 葡萄牙医疗支出效率：驱动因素、挑战与改革优先事项1 葡萄牙的卫生系统正面临人口老龄化、卫生人力资源的可用性和配置受限以及投入成本上升等多重压力，同时医疗服务可及性瓶颈依然存在。尽管卫生支出水平与同等发达国家的水平大致相当，但近期的支出增长（尤其是在人员、药品和外包服务方面）并未持续转化为医疗服务可及性的提升或运营系统绩效的改善。本文分析了葡萄牙卫生支出增长的动力以及效率提升的潜力，重点关注支出结构、投入成本，以及影响卫生领域资源配置和使用方式的制度及预算因素。 A. 简介 1.在财政压力加剧和人口快速老龄化的背景下，葡萄牙将医疗支出效率提升为政策优先事项。近四分之一的人口年龄在65岁或以上，这一比例在欧洲处于较高水平。老龄化正推动对慢性病管理和长期护理的需求，并加重了医院和基层医疗的负担（经济政策委员会，老龄化工作组，2024年）。与此同时，技术变革以及对质量和及时就医的更高期待，进一步推高了成本。加上劳动力供给限制、投入成本上升，以及处理长期积压欠账的需求，预计将进一步提高整体医疗支出需求（经济合作与发展组织，2023年）。 2.过去二十年来，总当前医疗卫生支出（CHE）基本保持稳定，波动在政府总支出的12-14%左右（图1.A）。总的（私人及公共）当前医疗卫生支出接近GDP的10%，高于欧盟平均水平。自2000年以来，其实际人均增长与欧盟27国大体一致（图1.B），仅有少数发达欧洲国家（如德国、法国、奥地利和比利时）将更高比例的国民收入用于医疗卫生。根据基准政策预测，人口老龄化和过度成本增长预计到2050年将使公共医疗卫生支出增加约GDP的2个百分点（图1.C），若不进行改革，卫生体系在中期内仍可能成为财政压力的重要来源。 支出不断增长。 国际货币基金组织工作人员根据世界卫生组织、经济合作与发展组织和联合国人口基金会的数据进行的估算。 注释：C图（预测）：我们的方法是将历史支出增长分解为超额成本增长（ECG）成分和人口结构成分。ECG成分包括技术进步、鲍莫尔成本病（即劳动密集型医疗服务业工资增长快于生产率）、与人口结构无关的医疗服务需求增长以及其他未观测成分。ECG基于1980-2019年期间医疗支出/GDP的平均国家特定增长率，同时保持人口结构不变。人口结构成分基于联合国世界人口展望中各年份的人口年龄组规模，结合经合组织和国民转移账户开发的年龄-医疗支出特征，创建老龄化缩放因子。然后将老龄化缩放因子与ECG结合，以预测医疗支出份额估计值。 D部分：前沿面采用非参数方法估计。投入导向型差距表明，在保持结果不变的情况下（即向左移动至前沿面），人均支出可以减少多少以达到最佳实践前沿。结果对指标选择和方法论敏感；特别是，基于DEA方法使用跨国宏观数据的估计应谨慎解读，并应视为近似数量级而非精确估计（例如，跨国需求、风险因素和报告差异未能完全控制）。黄色圆圈中的国家至少有22%的人口年龄在65岁或以上（葡萄牙为24%）。 3.与欧盟同行进行比较表明，葡萄牙的医疗支出水平大致与其收入水平和人口结构相符，但效率差距依然存在。 总体健康结果虽然稳健，但与支出较少的国家相当，这表明改进资源配置和管理方式的空间大于单纯增加支出以应对日益增长的需求。效率前沿分析2显示，尽管有所改善，葡萄牙仍处于前沿之内：2013年至2023年，葡萄牙在反映人均健康支出与出生时预期寿命关系的曲线上有所靠近；然而，考虑到方法论局限性，估计表明，如果葡萄牙处于前沿水平，可在保持结果水平的同时实现相当于当前支出1/4的节约（图1.D）。这与葡萄牙银行2023年的类似估计一致。 4.本文分析了葡萄牙医疗支出增长的主要驱动因素，评估了效率提升的潜力，并探讨了政策启示。文章着重区分活动/规模效应与成本相关驱动因素，例如：医院支出增加是否反映了治疗患者数量增多或单位成本上升，工资总额增长主要源于薪酬提高还是人员扩充，以及药品支出增长是由于消费增加还是价格上涨。通过将这些趋势与关键制度及治理特征相结合，分析旨在区分那些主要是结构性或不可避免的压力（如人口老龄化和慢性病负担）与那些可通过政策和管理改进来缓解的压力。接下来的三节探讨了低效的潜在来源，重点关注支出结构、投入成本驱动因素和系统层面的制约。最后一节在考虑可及性和质量问题的前提下，总结了控制财政压力的政策启示。 B. 医疗模式与支出构成 5.葡萄牙的卫生系统依赖于公共的全民国家卫生服务，该系统主要依靠税收资助。公共卫生服务主要由政府一般性方案资助，具有有限的“自有收入”，尤其是在取消调节费（见框1）之后。政府融资（国家预算的直接转移支付）约占CHE的59%（高于欧盟平均水平），而社会医疗保险（主要通过专项社会保障缴费资助的方案）仅占约3%（相比之下，欧盟超过40%）（见图2）。这种融资结构意味着SNS支出的变化会直接转化为对中央预算的压力，尽管如后文所述，总体卫生支出的很大一部分是通过自付费用由家庭承担的。因此，财政整顿时期往往通过预算总额而非缴费率或专项资金来影响卫生部门。 一、葡萄牙卫生系统概述 葡萄牙的公共卫生体系围绕国家医疗服务体系（Serviço Nacional de Saúde，SNS）构建，该体系保障全民享有医疗服务。全科医生（家庭医生）旨在充当专科和医院治疗的守门人。SNS于1979年成立，旨在提供免费使用医疗服务的同时，允许补充性融资安排，包括调节费用，这些费用后来大多被取消，仅保留医院就诊无需转诊的情况。卫生部集中管理资源，并与地方卫生机构签订约140亿欧元（占GDP的4.8%）的年度预算合同。 自2024年以来，大多数公立医院和基层医疗中心已被整合为39个地方卫生单位（Unidades Locais de Saúde，ULS），这些单位在单一的行政和财务结构中将这些机构 объединили，现在已覆盖全国。这些ULS是SNS（国家卫生系统）中主要的公共提供者，而一些医院则根据公私合作安排进行管理，一些专科机构（如肿瘤研究所）仍处于ULS模式之外。 除社交媒体（SNS）外，还有几种基于职业和私人的计划提供补充保障，特别是在获得选择性护理和诊断方面提供更便捷的途径。这些计划包括公务员的ADSE计划、军人和安全部队的ADM和SAD计划，以及各种企业或互惠计划（例如SAMS），还有自愿健康保险。 6.葡萄牙在家庭直接承担医疗支出比例方面表现突出，反映出民众大量使用自付费用私立医疗服务。自付费用支出约占CHE的30%，比欧盟平均水平高出约10个百分点，也高于西班牙和意大利（见图2.A）。这对财务保障和医疗服务获取公平性产生影响，尤其当家庭之所以自付是因为国家医疗服务体系（SNS）未能提供及时护理，而非出于服务提供方偏好时。这也使得衡量体系绩效变得更加复杂：应对SNS限制的部分措施是扩大私立医疗服务使用（包括自愿购买健康保险；见图2.B），这在短期内可能缓解部分压力（尽管近年来私立服务提供方也出现了能力瓶颈），但也可能削弱解决公共部门瓶颈问题的动力。 peers.A. 葡萄牙比欧盟更依赖自付费用。B. 家庭直接支付在CHE中的占比仍然...持续处于高位，而政府债务则有所下降。 国际货币基金组织工作人员根据世界卫生组织全球伤害估计数据库进行的计算。注释：在A部分的顶部图表中，“自愿融资安排”包括家庭自愿健康保险以及向提供者（无论是私人的还是公共的）的自付费用。 7.自2000年以来，治疗性护理已显著从住院转向门诊和日间护理，而预防性护理和长期护理与同行相比则保持有限。这种演变与过去旨在扩大门诊护理和整合基层与二级服务的改革目标一致。与欧盟相比，门诊治疗性护理占CHE的比例相对较高，而住院支出则略低（图3）。虽然对住院护理的依赖程度较低可能反映了通过用成本较低的门诊治疗替代昂贵的住院治疗而实现的效率提升，但这也可能是由不同护理层级间的资源错配造成的：基层护理的可及性有限以及“守门人”作用薄弱，会将患者推向医院门诊部寻求本可以在社区护理中更经济地获得的服务。类似地，长期护理服务相对较少反映了正式护理能力的有限，导致对家庭支持过度依赖，在某些情况下，有长期护理需求的患者还会使用医院服务。与此同时，尽管近年来有所增加，但预防性护理和长期护理的支出水平仍然较低，这表明尽管人口老龄化且慢性病负担加重，该体系仍然更以疾病为中心，而非以预防为导向。 8.支出和活动量有所增加，但准入瓶颈依然存在。2021年后的活动扩张加速部分反映了从疫情中追赶进度以及努力减少积压。当局报告医院产出大幅增加（例如，2023年至2024年间诊疗量和手术量分别增长了5%）。然而，尽管医院吸收了更多资源，择期手术的长期等待问题依然存在。这反映了持续的产能限制，而每位患者的成本增加和住院时长