南非财政框架：改革面临的挑战和选择

南非财政框架：改革面临的挑战与选择 阿斯玛·卡里德和安·丁·明·阮 SIP/2025/024 国际货币基金组织选定的议题报告由IMF工作人员准备，作为与成员国定期协商的背景文件。本报告是基于2025年1月7日完成后可用的信息撰写的。此报告还作为国际货币基金组织国家报告第25/28号单独发布。 2025MAR 国际货币基金组织选定的议题报告 非洲部门 南非财政框架：改革挑战及选项准备人：Asma Khalid 和 Anh Dinh MinhNguyen 授权由Delia Velculescu分发，2025年3月 国际货币基金组织选定问题论文集由国际货币基金组织工作人员编制，作为与成员国定期协商的背景文件。该研究基于截止于2025年1月7日时可用信息。此论文亦作为IMF国家报告第25/28号单独发布。 摘要：至南非自全球金融危机以来公共债务已增长三倍，根据工作人员的基准预测，预计在中期内不会稳定。跨国证 据表明，以债务上限为基础的财政规则可以在支持旨在降低公共债务的财政调整方面有所帮助，并包括制度覆盖率、法定反应等因素。基础，核心 增强政策信誉。通过引入机制和灵活性条款，可以使规则更具可信度和持久性，而正式的执行机制和独立机构可以加强其合规性。通过引入债务锚和一个与国际最佳实践相符的可信操作财政规则，加强南非的财政框架，可能有助于支持当局的财政目标并保护债务的可持续性。 建议参考文献：Khalid, Asma 和 Nguyen, Anh D. M. (2025). 南非财政框架：挑战与改革选项。国际货币基金组织非洲部门选定问题报告，SIP/2025/024，华盛顿特区：国际货币基金组织。 精选论文 南非财政框架：改革面临的挑战与选择 南非 由阿斯玛·哈利德和安·丁·明·阮编制1 A. 引言 1.南非在过去十年中债务动态显著减弱。现有的财政框架，包括非利息支出上限，旨在支持政府宣布的预算目标，却未能遏制公共债务的增长，这主要是因为持续的收入表现不佳（也有助于经济增长放缓和商品价格波动），对国有企业未预算的转移支付，以及上升的债务服务成本。疫情加剧了公共财政的压力。因此，公共债务从2008年的23.6%的GDP增长到了2023年末的74.1%的GDP，在此期间，这是新兴市场和发展中经济体中最大的增长之一。根据工作人员的基础预测，债务预计在中期内进一步上升，到2030年接近86%的GDP，四分之一的财政收入被用于债务服务。这将进一步限制缓解未来负面冲击和填补基础设施和关键服务提供资金缺口所需的财政空间。 2.强有力财政规则以债务上限为基础，可以作为保障债务可持续性和增强政策可信度的有效工具。当局正在探索在财政规划和预算过程中整合债务可持续性目标的方法。这样的框架可以产生重大的承诺和信号效应，有助于增强政策可信度，并最终降低融资成本。广泛的实证文献将强有力财政规则的存在与实现财政整合计划和稳定债务水平的更高概率联系起来。然而，财政规则的有效性取决于其设计和仔细的校准。本文从财政规则的技术和实证工作以及国家经验中汲取教训，有助于为加强南非的财政框架提供参考。 3.本文结构如下。第二部分讨论了过去15年中公共债务的演变及其驱动因素。第三部分评估了现有的财政框架。第四部分总结了关于财政规则的实证文献。第五部分确定了世界各国用来加强财政规则与目标之间联系的关键设计特征和制度框架。第六部分阐述了为南非调整债务锚定和设计支持性操作规则的可行选项。最后一部分得出结论。 B. 公共债务的演变 4.南非在全球金融危机（GFC）之后，其财政状况和债务动态显著恶化。公共工资和社会福利的增加以应对危机的影响，加上商品超级周期的结束导致的收入适度下降，导致了公共财政的转变，2009/10财年首次出现自1994年国家政治转型以来的初级赤字。2尽管赤字的大部分增加持续存在，但由于从全球金融危机（GFC）中缓慢复苏，当局推迟了整合工作，导致公共债务持续增加。为了遏制这些不利趋势，当局在2012年引入了支出上限，提高了部分税率，并开始收紧资本投资。虽然这些努力导致了初级平衡的逐步调整，但由于日益增长的利息支付，它们不足以减缓债务积累。因此，2008年至2019年间，公共债务与国内生产总值（GDP）的比率翻倍至 达到57%的GDP，高于新兴市场平均水平，导致大多数信用评级机构（标准普尔和惠誉）将其评级下调至投资级以下。3 图1. 南非的财政和债务指标 ……公共债务持续增加。尽管在GFC（全球金融危机）之后出现了整合，但总体赤字仍然存在。持续在高水平…… 5.新冠疫情危机给公共财政带来了额外的压力。鉴于疫情前的较高赤字和债务，当局通过支出优先级调整来应对部分疫情相关救济措施。社会保障和与失业保险基金相关的福利部分被削减商品和服务采购以及投资项目的延误所抵消（国际货币基金组织，2023年）。因此，非利息支出（主要预算）的增长相对受到限制（2020年为4.7%，而前三年平均为8.7%）。然而，由于收入下降和名义GDP下降，赤字和债务急剧恶化。疫情后，赤字有所改善，但仍然很高，平均占GDP的5.6%，这在很大程度上是由于高全球利率环境、多次延长疫情社会救济困难（SRD）补助、2023年达成的较大规模的公共工资增长以及或有负债的实现，包括国有企业（在过去10年年均占GDP的0.7%）——后者的持续存在一直是过去几年导致财政赤字的主要因素（图2）。2022年商品价格上涨带来的收入增加是短暂的。 6.在员工基准条件下，鉴于不利的自动债务动态，预计债务将持续上升。尽管预计在中期实现初级平衡将产生适度盈余，但随着对国有企业的支持下降（但并未完全消除），在没有进一步的具体改革来遏制公共支出的情况下，这可能不足以稳定债务。自2010年以来，由于利率增长差异对债务变化的贡献一直非常积极，预计在中期内将继续如此（图3）。最后，由于通货膨胀挂钩债券重新估值、外债和折价发行的债务（在过去几年中占GDP的1.5%）的股票流量调整预计将持续存在。4在此背景下，预计债务在中期将保持非稳定路径。5 7.南非的高负债水平使得其宏观经济对冲击的脆弱性有所增加。尽管与新兴市场相比，鉴于较长的到期日和较低的外币敞口，债务结构仍然有利，但高债务水平和利息支付使得财政状况越来越容易受到全球金融状况突然变化的影响。目前，大约21%的政府收入被用于利息支付，这非常接近人们认为的安全上限（图4）。自全球金融危机以来，利息支出已经超过了所有其他支出项目，而持续的大规模借贷需求推高了主权收益率，并挤出私人投资。上升的利息成本也限制了政府应对冲击的能力。在一个更易受冲击的世界中，恢复债务可持续性和构建政策缓冲将是增强韧性至关重要的。 图3. 南非公共债务动态 债务预计将继续上升，鉴于不利的自动债务动态和不足的初次盈余。 当局减轻冲击对经济不利影响的的能力。 C. 评估现有财政框架 8.自2012年以来，当局一直依靠支出上限来锚定财政政策。主要预算初级支出上限为各部门准备和管理其预算提供了一个上限。该上限在中期支出框架（MTEF）期间每 年根据通货膨胀率进行调整，以维持非利息支出的目标。上限简单透明，有助于为预算执行提供确定性。一旦议会批准了与预算相关的法案，当前预算年度的名义分配就被法律所固定。预算还包括两年前的上限；这些是指导性的，不具有约束力。 9.遵守支出上限有助于广义上稳定支出与GDP的比例。 2009年，除后疫情时期外(图5). 非利息支出大部分保持稳定。 天花板水平已被观测到，以反映COVID-19影响和商品驱动的变化。预计收入。此外，自2023年以来，国有企业的支持（平均每年占GDP的1%）已经排除在限额之外，并按线下处理。 10.尽管遵守良好，现有的财政框架并未成功稳定公共债务。几个因素解释了这一现象，包括上升的利率成本、股票流动调整以及上述对国有企业的支持。然而，支出上限也存在校准和设计问题，这削弱了其在管理财政滑坡方面的有效性： .丢失锚点：尽管每次中期财政框架（MTEF）和预算审查都将债务可持续性作为关键财政目标，但支出上限的调整方式使得总体预算平衡始终处于赤字状态，债务在整个中期支出框架（MTEF）期间（除2016年、2017年和2024年，在这些年份的最后一年债务预计将下降）预计将上升（图6）。此外，先前债务结果与下一个MTEF的支出上限调整之间没有形成反馈循环（Soobiyah等人，2022年）。实际上，在MTEF期间，债务的实际增加甚至超过了预算预测，反映了收入较低和增长低于预期。 .乐观的增长预测：当局的MTEF（中期财政框架）和支出上限是根据乐观的增长和收入预测进行调整的。当实际收入低于预期时，名义支出中的年度刚性不允许根据收入缺口进行相应的上限调整。因此，即使遵守名义支出上限，赤字和债务也可能超过预期。在预算框架内，预测误差在收入方面比支出方面更为明显（图7）。 图6.中期财政框架（MTEF）中债务增加的预算预测 大多数预算均预测债务增加。自MTEF引入以来，在整个MTEF期间天花板…… 图7. 财政指标与中期财政框架（MTEF）和预算预测的偏差 …这也反映了当年内进行预算调整的困难。支出调整。 收入解释了预算赤字预测中的大部分误差… 实际结果偏离t-3预测值和年度预算：对于收入来说，负值表明缺口。对于支出来说，负值表明与预测值/预算的超出，正值表示超出。为了反映预测误差，实际收入和支出均按照相关部门的定义。 来源：南非当局数据和IMF工作人员的计算。 .特别调整：自天花板未锚定于特定的债务或赤字目标，调整具有自主性。支出天花板在提前3年确定，并在每个预算和中期预算政策声明（MTBPS）时每6个月进行审查。GDP和收入预测的任何上行或下行修正，或未预见的支出需求均需对天花板进行调整。然而，关于调整规模的明确模式尚不明确，名义和实际天花板均可能发生变化（图8）。还观察到对上行和下行意外反应的非对称趋势：在2022年MTBPS中，与预算相比，收入预测上调了835亿兰特，支出天花板也相应上调了370亿兰特。然而，在2023年MTBPS中，与预算相比，收入预测下调了444亿兰特，支出天花板仅下调了37亿兰特，导致赤字超调。 图8. 在中期支出框架（MTEF）中的支出上限修订 .工资谈判周期错位：公共服务工资协议在完成预算周期后最终确定，因此对财政绩效构成重大风险。在预算时期（2月），每个部门的初步补偿上限得到确定。然而，实际的工资分配在MTBPS（10月）时进行，以反映工资协议（通常在5月至6月最终确定）。如果预算分配和调整分配的差异不是太大，通常要求部门在支出上限内调整额外的分配。否则，将通过调整拨款法案在中期进行额外的分配。在过去的3年里，工资账单结果已经证明超过了相应的年度预算。8 .排除项：一些大型支出项目不包括在支出限额之内，例如直接由专门收入流融资的支付以及“不受政策限制”的支付。近期的一个重要事项 债务减免支持已成为对Eskom的支持手段，平均每年占GDP的1.1%，时间范围为2023/24至2025/26。 D. 在别处实施财政规则的效果如何？ 11.尽管财政规则通常被发现与更好的财政结果相关联，其他因素可能会使评估复杂化。文献表明，财政规则的采用与赤字和债务结果之间存在正相关关系，例如，Poterba（1996年），Debrun等人（2008年），Tapsoba（2012年），Bergman等人（2016年），Asatryan（2018年），Heinemann等人（2018年）。确实，强有力的国家财政规则的存在，这些规则扩展到次国家政府，被发现与实现调整目标和提高债务稳定性的可能性更大（Mauro和Villafuerte，2013年），并且拥有强有力的财政规则的国家被发现更有可能坚持其财政整顿计划（Heylen，Hoebeeck和Buyse，2012年）。然而，选择偏差和其他内生性来源可能导致高估财政规则的好处（例如，Caselli和Reynaud，2020年，以