审计署报告揭示地方债务治理短板，重申“严禁新增隐债”监管红线

审计署报告揭示地方债务治理短板，重申“严禁新增隐债”监管红线 摘要 ◼审计署报告揭示地方债务治理乱象：虚假退平台、虚假化债、违规新增隐债 2026年6月23日，审计署向全国人大常委会提交《国务院关于2025年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，全面披露了2025年度财政收支、政策落实、风险防控等领域的审计结果。报告对近年来地方债务风险化解工作成效予以肯定，指出2025年末已有超82%的融资平台完成退出。 相关研究报告： 在债务领域，报告从地方政府专项债券管理、隐性债务化解、融资平台退出等多个维度，系统梳理了当前债务管理中的违规乱象与潜在风险，重点揭露虚假退平台、虚假化债、绕道国企新增隐性债务等问题。在地方政府专项债券管理方面，报告从项目申报、资金使用、偿债资金收缴等多个环节指出当前专项债监管不严问题。此外，地方隐性债务化解与融资平台退出中的“纸面化”倾向，也是本次审计揭示的突出风险。 1.《54号文、数据资产ABS叫停等制约下，城投转型约束增强》，2026.6.11 2.《2026年开年，化债与城投转型进展如何？》，2026.3.17 ◼化债进展跟踪 隐债化解：截至6月末，今年2万亿置换隐债专项债发行进度约八成，6万亿额度总发行进度超90%。其中，用于化债的地方债发行规模共计4346.53亿元，同比增加454.30亿元；截至2026年6月底，已有广东、北京、上海、新疆4个省/直辖市和38个地级市及247个区县宣布完成隐性债务清零目标；一揽子化债以来共1146家主体退平台，6月共16家主体宣告退平台。内蒙古、吉林已确认退出重点省份，宁夏已满足退出条件。 3.《化债观察之城投新增融资透视》，2025.8.29 经营性债务化解：债券方面，6月，城投债发行规模为2644亿元，同比减少15.8%，净融资延续为负、持续承压。非标债务方面，6月共监测到2例非标债务化解案例，分别位于贵州遵义和四川成都。6月新发行3只“统借统还”债券，均为私募债，其中贵州省发行2只，山东省发行1只。 4.《信用债净融资同比、环比双升，信用利差长短分化—2025年6月信用债市场回顾》，2025.7.7 拖欠企业账款：今年多地持续推进解决拖欠企业账款工作，并公布相关进展，单笔50万元及以下账款欠款已取得良好进展。 ◼城投平台整合及转型跟踪 1.城投平台整合概况：2026年6月监测到城投平台整合事件45项，整合活跃度有所提升。从区域分布看，江苏是整合最为活跃的地区，当月发生18项。从整合类型来看，主要涵盖三大方向：一是通过资产整合新设产业投资平台或国有资产运营平台；二是推进业务板块专业化整合，主要包括：以聚焦主责主业为导向的资产“瘦身”、以区域协同为路径的资源整合或吸收合并、以市场投资为手段的战略性产业布局等，持续优化业务结构；三是整合区域内资源打造高信用评级的主体。随着化债进程及城投转型不断深化，当前城投整合已更多体现为第二类业务板块专业化整合。 5.《各地“两会”对化债怎么看？——2025年1月中国信用债市场观察》，2025.2.17 2.产业债新增发行主体概况：2026年6月产业债新增发行主体64家，数量较上月大幅增加，结构上仍以类城投产业主体为主导，占比67%，分布在9个行业。6月，类城投产业主体共有43家，多数资产规模较小、信用资质偏弱。 一、审计署报告揭示地方债务治理乱象：虚假退平台、虚假化债、违规新增隐债 2026年6月23日，审计署向全国人大常委会提交《国务院关于2025年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，全面披露了2025年度财政收支、政策落实、风险防控等领域的审计结果。报告对近年来地方债务风险化解工作成效予以肯定，指出2025年末已有超82%的融资平台完成退出。在债务领域，报告从地方政府专项债券管理、隐性债务化解、融资平台退出等多个维度，系统梳理了当前债务管理中的违规乱象与潜在风险，重点揭露虚假退平台、虚假化债、绕道国企新增隐性债务等问题。 从地方政府专项债券管理来看，报告明确指出当前专项债券监管不严。例如在项目申报审核环节，“17县通过虚报预期收益等，将69个收益与融资不平衡项目‘包装’成平衡项目，获得专项债券资金121.74亿元，项目实际建成后收益难以覆盖成本，债券本金主要依靠再融资债券偿还”；资金使用环节，“4县将93.17亿元违规用于土地收储、楼堂馆所建设、企业还贷等方面”；偿债资金收缴环节，“21县未及时收缴专项债券项目运营、资产处置等收入7.69亿元，3县将应用于还本付息的10.56亿元收益挪用于平衡预算”；资产登记管理环节，“25县少登记485个专项债项目资产663.75亿元，2县将2个专项债项目资产违规抵押融资2.15亿元”。上述问题反映出，专项债作为当前地方扩大有效投资的核心政策工具，其“项目收益与融资自求平衡”的硬性约束已在部分地区执行层面有所弱化。项目包装注水、资金挪用偏离政策用途、偿债资金被挤占等行为，削弱了专项债的偿债基础，加剧了地方对再融资债券的滚动依赖。此类行为不仅降低了财政资金的使用效能，也在中长期加大了地方政府的偿债压力，弱化专项债撬动社会资本的政策效能。 除专项债监管存在薄弱环节外，地方隐性债务化解与融资平台退出中的“纸面化”倾向，也是本次审计揭示的突出风险。融资平台退出质量方面，“抽查的50县平台数量压降了142家，其中6县9家为不符合退出条件即备案退出”，具体来看，“2县2家通过违规新举借银行贷款、挪用专项债券资金等，‘偿还’隐性债务1.49亿元实现退出；4县7家在仅偿还锁定的存量债务、未偿还违规新增21.47亿元债务的情况下实现退出”；新增隐性债务方面，“15县为规避监管，绕道所属国企，以要求承担融资功能等方式违规新增隐性债务41.97亿元”；债务化解真实性方面，“4省通过安排国企贷款偿还、直接在债务系统‘一删了之’等方式，2023年至2025年虚减债务余额66.82亿元”。整体来看，一揽子化债方案实施以来，地方隐性债务化解与融资平台退出取得了阶段性成效，但部分地区存在“重账面压降、轻实质化解”的倾向，通过债务腾挪、系统调账等方式实现虚假化债与平台虚假退出，同时新增隐性债务的手法更加隐蔽化、主体泛化，绕道国企举债的模式增加了债务识别与监管的难度，若不能及时纠偏，将导致区域债务风险底数失真，不仅会延缓整体化债进程，也可能引发局部的财政金融风险共振。 针对上述债务领域的各类问题，审计报告从制度完善与监管强化层面提出了明确的治理方向，核心围绕“控增量、挤水分、严问责”构建全链条监管体系。报告提出要“加强对地方政府融资平台退出的审核把关，对顶风违规新增隐性债务的，要按规定严肃追责问责”，表明“严禁新增隐债”仍是地方债务监管红线。从政策导向看，后续债务治理将更加强调实质化与穿透式监管，一方面通过严格项目审核、规范资金使用、强化偿债保障，从入口端遏制专项债的低效与违规使用；另一方面通过压实化债真实性要求、严肃追责问责，杜绝虚假化债与违规新增隐性债务。 二、2026年6月化债进展跟踪 （一）隐债化解进度 1.地方政府债券置换 截至6月末，今年2万亿置换隐债专项债发行进度约八成，6万亿额度总发行进度超90%。2026年6月，用于化债的地方债发行规模共计4346.53亿元，同比增加454.30亿元。其中，用于置换隐性债务的再融资专项债发行2065.87亿元、同比增加397.61亿元，特殊新增专项债发行2280.66亿元、同比增加56.69亿元。 分区域看，6月江苏用于化债的地方债发行规模领先，共计发行1181亿元；安徽、河北次之，发行规模分别为381亿元、363亿元。从用于置换隐性债务的再融资专项债来看，江苏、安徽、四川发行规模较高，6月分别发行1000亿元、381亿元、310亿元；从特殊新增专项债来看，河北、新疆发行规模相对较高，均在300亿元以上。同时，各地用于化债的地方债发行进度有所差异，广西、内蒙古、安徽、江苏、新疆、吉林、宁夏、云南、浙江、福建、河北、厦门（单列市）已完成全年额度发行，广东、上海等地尚未启动发行。 2.隐债清零区域 据不完全统计，截至2026年6月底已有广东、北京、上海、新疆4个省/直辖市和38个地级市及247个区县宣布已完成隐性债务清零的目标。6月陕西省西安市高陵区表示高陵区顺利完成非棚改隐性债务和融资平台“双清零”工作，通过政策置换、财政偿还化解非棚改隐性债务9280万元，债务结构得到优化。 3.退平台和退出重点省份 （1）退平台 据不完全统计，2026年6月，有16家主体宣告退平台，较5月略有减少。一揽子化债以来（2023年8月以来），共有1146家主体实现退平台。其中江苏省退平台数量244家，显著高于其他省份，浙江、山东、河南、贵州退平台数量分别为126家、96家、82家、74家，居第二梯队。从发债主体维度来看，声明市场化经营主体节奏有所加快，6月有76家主体声明为市场化经营主体，市场化经营主体数量同比增加48家、环比增加45家。 （2）退出重点省份 当前，内蒙古、吉林已确认退出重点省份，宁夏已满足退出条件。2025年7月，内蒙古人大官网发布《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于批准2024年自治区本级财政决算的决议》，指出“要巩固退出地方债务重点省份成果”，内蒙古成为第一个退出重点省份的区域。2026年1月，吉林发布的政府工作报告摘要显示，吉林省已成功退出地方债务重点省份，继内蒙古之后，吉林成为第二个退出重点省份的区域。此外，此前宁夏在2025年3月全国两会期间曾表示，宁夏已符合退出债务高风险省份的条件。 （二）经营性债务化解 1.债券 6月，城投债发行规模为2644亿元，同比减少15.8%，净融资延续为负、持续承压。从募集资金用途来看，当前城投债仍以借新还旧为主，6月全部用于借新还旧的债券发行数量占比达93%，仍处于高位。与此同时，城投债发行成本继续回落，6月平均发行利率为1.95%，较5月降低6BP。 2.非标债务化解 此前“35号文”明确支持对重点省份融资平台的非标融资（仅限持牌金融机构债务）开展展期降息及银团贷款置换；“134号文”进一步拓宽了“35号文”的适用范围，将非持牌金融机构债务（如保理、融资租赁等）纳入可置换范围，并扩展至非重点省份的非标融资。今年3月，财经委工作会议表示“优化债务重组和置换办法，加大对非标、‘双非’等债务化解的支持力度，推动融资平台公司经营性债务风险防范化解”，其中“双非”债务一般是由城投通过金交所等非持牌渠道融资形成，具有融资成本高、期限短、风险大等特点，是部分城投经营性债务风险的重要来源，在当前政策强调城投经营性债务风险的总体基调下，后续化债资源或进一步向高风险、高息债务集中，“双非”、非标债务风险化解有望进一步加快。 6月共监测到2例非标债务化解案例。6月1日，贵州省遵义市红花岗区发布《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》。文件指出，要严格落实政府债务管理系列政策，健全债务管理机制，按期完成隐性债务和非标债务“清零”、压降融资平台数量、清偿拖欠企业账款等任务。6月5日，成都市新都区人民政府印发《关于进一步加强区属国有企业投融资监督管理的若干措施》，要求区属国有企业应定期向区政府专题会议报告投融资工作开展情况，包括但不限于年度投融资计划（含调整计划）、新增单个重大投资项目（股权类项目仅限设立或参投基金）、新增非标融资等事项。 表3：2026年6月部分地区非标债务处置案例 3.统借统还 “统借统还”是“35号文”中所提出的一项创新化债举措，该政策允许12个重点省份（后扩展至非重点省份的重点地市）可以在依法合规、防范风险交叉传染的前提下，在年度债券发行额度内统借统还，支持资质较好的融资平台承接弱资质融资平台借新还旧债券发行额度，但同时亦有较多限制条件1。 6月新发行3只“统借统还”债券，均为私募债，其中贵州省发行2只，山东省发行1只。具体来看，遵义市国有资本运营有限公司发行规模14.73亿元，期限10年，票面利率2.58