分化的南方：人工智能治理中的能力差距与路径选择

复旦智库报告 分化的南方：人工智能治理中的能力差距与路径选择 蔡翠红管航 全球人工智能创新治理中心复旦大学国际问题研究院 2026 年 7 月 目录 摘要分化的南方：人工智能治理中的能力差距和路径选择 当人工智能治理被描述为中美等技术大国间的竞争时，一个根本性的问题往往被遮蔽：占世界人口多数的全球南方国家，在这场轰轰烈烈的制度建构中究竟扮演什么角色？本报告将全球南方视作一个正在被人工智能能力差距重新分层的政治经济空间。不同国家在算力基础设施、创新研发、资本与产业生态、人才技能和制度监管能力上的差异，正在深刻影响其治理取向、政策空间和国际规则参与能力。 第二章全球人工智能治理结构及其对全球南方的约束....................05 一、 基础设施不对称：算力与芯片决定入场门槛.............................05二、 资本模型不对称：前沿创新的高度集中.....................................07三、 规则外溢不对称：多重框架下的适配压力.................................09四、 多边影响不对称：有限施动性的制度通道.................................10五、 结构性后果：四重不对称如何塑造南方分化.............................12 本报告构建“能力 - 规范取向”二维矩阵，将全球南方国家区分为四种治理类型。其中，能力维度涵盖技术基础设施、创新研发、资本与产业生态、人才技能和制度监管能力等方面的量化指标，回答一国“能做什么”的问题；规范取向维度则从国家人工智能战略、立法草案、预算安排和国际合作方向中综合判断一国的治理优先级，判断其是将人工智能服务于发展目标、借鉴外部规则实现安全合规、追求技术与规则自主，还是主要通过区域和多边平台嵌入现有制度，从而回答一国“想往哪里走”的问题。两个维度交叉，形成以非盟多数国家为代表的发展优先型、以东盟为代表的规则平衡型、以印度、巴西、阿联酋、沙特为代表的主权塑造型，以及以太平洋岛国和加勒比国家为代表的外部嵌入型四类。 第三章人工智能治理能力与规范取向的二维矩阵...........................14 一、 能力维度：从政策文本转向量化指标.........................................15二、 取向维度：国家如何定义治理优先级.........................................17三、 二维矩阵与四种类型......................................................................17四、 方法、边界及标准..........................................................................18 报告指出，全球人工智能治理结构中的四重不对称共同塑造了全球南方的内部分化。南方国家之间，基础设施分布的不对称涉关人工智能能力建设门槛，资本与模型分布的不对称形塑与他者的权力及依赖关系；南方国家之外，技术强国与国际组织规则外溢形态的不对称增加了内部制度适配压力，多边机制影响力的不对称能为南方国家行动提供选择和运作空间，但也会客观上限制其议程设置与行动转化能力。在这些约束下，全球南方难以迅速转变为制度化的“第三极”，其内部能力差距、技术依赖方向和规则偏好过于多元。更现实的趋势是短期内先围绕算力可负担性、开源模型、本地语言数据和公共服务人工智能等具体议题形成松散的议题性协调。 第四章全球南方人工智能治理实践的类型分化..............................20 一、 发展优先型......................................................................................23二、 规则平衡型......................................................................................27三、 主权塑造型......................................................................................30四、 外部嵌入型......................................................................................35五、 类型比较...........................................................................................38 第五章.全球南方人工智能治理的未来路径与行动议程...................40 在政策层面，报告建议将全球南方重新纳入人工智能治理的制度源头。国际社会应设立人工智能能力与发展峰会机制、联合建立多边能力建设融资窗口、推动区域监管沙箱和测试工具互认、在外部合作中嵌入“非锁定”合同条款，并对能力薄弱国家推行分阶段治理路径。归根结底，包容性治理的落脚点不只是决策在场，还包括能力供给。让发展中国家出现在文件签署名单上并不困难，但让它们真正拥有评估模型、监管采购、建设数据集和使用算力的能力，才是结构性包容的真正含义。 一、 可转化能力：从资源优势到制度影响.........................................41二、 能力缺口：结构性约束下的脆弱参与.........................................42三、 协调路径：制度化第三极与议题性协调.....................................42四、 政策议程：从原则表达转向能力供给.........................................44五、 行动顺序：从短期工具到长期制度网络.....................................46 第六章结语：把全球南方重新纳入人工智能治理的制度源头..........48 作者蔡翠红复旦大学国际问题研究院教授、全球人工智能创新治理中心副主任管航复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生 关键词：全球南方人工智能治理能力分化议题性协调发展友好型治理 第一章导论：重新理解全球南方在人工智能治理中的位置 但全球性原则并不会自动带来全球性平等。欧盟《人工智能法案》以风险分级和市场准入为核心形成潜在的“布鲁塞尔效应”；美国通过模型企业、云基础设施、芯片出口管制和安全评估标准塑造事实治理；中国则率先通过《全球人工智能治理倡议》为全球人工智能治理提供行动指引，并以数字丝绸之路和开源模型提供另一套合作叙事。07对全球南方而言，这些外部框架既是规则资源，也是选择压力。很多国家并不是在充分能力基础上自由选择治理模式，而是在技术依赖、资本短缺和制度能力不足的约束下作出有限选择。 和企业驱动，欧盟代表风险规制和权利保护，中国强调发展与安全的国家协调。这一框架有相当的解释力，却也制造了显著的盲区。它不自觉地把多数发展中国家推到了规则扩散的末端，将其简化为欧盟规则的接受者、美国技术生态的使用者或中国数字合作框架的对象。然而问题在于，全球南方并非沉默的整体，也不是只能被动承接外部规则的制度空白。 事实上，这一议题已进入国际制度核心 议 程。 联 合 国 大 会 2024 年 3 月 通 过 第78/265 号决议，将人工智能治理与可持续发展、数字鸿沟和发展中国家能力建设明确联系起来；02同年 7 月，通过第 78/311号 决 议《 加 强 人 工 智 能 能 力 建 设 国 际 合作》；032025 年 8 月更决定设立独立国际人工智能科学小组与全球人工智能治理对话。04UNESCO 早在 2021 年就通过《人工智能伦理问题建议书》05，OECD 也从可信人工智能和包容性增长出发提供了早期的政府间标准06。这些举措表明，发展与能力建设议程已被嵌入大国间议程竞争之中。 那么，占世界人口多数的全球南方国家如何在这种不对称结构中分化为不同类型的治理行为体？又如何以自身的立场参与全球人工智能治理？ 国数据中心数量超过 5400 座，远高于其他经济体，且私营人工智能投资规模继续大幅领先中国；01前沿大语言模型的生产主要由少数大型企业主导。算力、资本和模型三重集中意味着，人工智能治理的权力基础并非均匀分布，拥有这些资源的行为体，天然更容易把技术优势转化为规则影响力。然而，正因为权力高度集中，全球南方在人工智能治理中的位置才更需要被重新讨论。 人工智能治理正在从技术监管议题，转变为牵动产业竞争、国家安全、发展融资和国际规则制定的综合性议题。过去几年，围绕基础模型、算力基础设施、芯片供应链、数据跨境流动和安全评估的制度安排迅速密集化，其速度甚至超过了技术本身的扩散。人工智能治理由此不再只是关于技术风险的监管问题，也越来越成为关于能力分布、规则制定和发展机会的结构性问题。 在回答这两个问题前需要先打破一个认知偏差，即把“全球南方”当作均质概念。同属全球南方，印度、巴西、阿联酋、斐济、加勒比国家面对的能力条件和战略空间天壤之别。印度可以把数字公共基础设施、 这种制度化竞赛的底层逻辑，是权力的高度集中。斯坦福 2026 年人工智能指数报告勾勒出了一幅极不均衡的图景。美 当前主流叙事习惯将全球人工智能治理书写为一场三方角力，即美国代表创新优先 国内市场和多边议程结合起来，提升在全球人工智能议程中的发声能力；巴西可以借G20 推动发展友好型规则；东盟可以通过软法构造区域缓冲层；非盟可以将人工智能与2063 年议程联系起来；08而大量小岛屿国家和能力薄弱的经济体则更多依赖 UNESCO或区域组织提供的规则模板。将这些国家统称为“规则接受者”，会遮蔽南方内部正在发生的能力分化和议程重组。 间：议题发展化，将人工智能治理从单纯风险控制转向发展促进；区域集体化，通过非盟、东盟、金砖等机制把分散诉求转为集体议程；规范本土化，将全球原则嵌入本地制度传统和发展阶段；自主规则构建，由中高能力国家尝试提出区别于欧美中的替代框架。 中国为 124 亿美元，差距仍然悬殊。开源发展虽然让美国和欧洲以外地区的 GitHub 贡献已超过欧洲并接近美国，却尚未根本改变前沿模型和硬件供应链的集中格局。09全球南方的政策议程在扩展，但技术基础和制度能力仍呈梯级分化。 析立场：全球南方虽暂未成为人工智能治理的“第三极”，但其中一部分国家和区域组织正在成为议题性协调的推动者。 本报告围绕三个问题展开分析：第一，全球人工智能治理结构中的技术、资本、模型和规则不对称如何具体塑造南方的选择空间？第二，如何用可观察指标判断不同国家的治理能力和规范取向？第三全球南方内部哪些国家可能扩大规则影响力，哪些将面临持续能力约束，以及松散的“议题性协调”是否正在形成？三个问题共同指向一个核心判断，即全球南方既不是整齐的规则接受者，也不是天然一致的政治主体，而是一个正在被人工智能能力差距重新分层的国际政治经济空间。 这种分析视角有助于纠正两种常见偏差。第一种是“技术中心主义”，把规则创新主要置于美、欧、中等强技术主体之间，将南方国家视为治理对象而非治理主体。第二种是“南方浪漫主义”，强调发展中国家的发声权，却忽视南方内部能力落差和利益分化。前者低估了南方国家的策略性施动能力，后者高估了南方作为统一阵营的现实可能。本报告试图在二者之间建立更稳健的分 本报告认为，全球南方是一个正在被人工智能能力差距重新分层的政治经济空间。全球南方