将ETS部门降至净零：ETS设计和补充政策演变的关键考虑因素

实现ETS领域的净零排放： 演进ETS设计及配套政策的关键考量因素 主题简介 伊琳娜·霍洛夫科，圣地亚哥·拉米雷斯·尼埃布罗，斯蒂芬妮·拉霍斯·特厄尔 国际碳行动伙伴关系秘书处 2026年7月。德国柏林 印记 引用 免责声明 任何剩余的不准确之处均由作者承担。此外，本研究表达的调查结果和观点是作者的个人观点，不一定反映ICAP或其成员的看法，也不代表对本文所描述的任何方法的认可。 I.Holovko、S. Ramirez Niembro 和 S. La Hoz Theuer（2026年）。将ETS行业推向净零：ETS设计演变和配套政策的关键考量。柏林：国际碳行动伙伴关系组织。 致谢 本报告由Iryna Holovko（ICAP秘书处）主导开发。ICAP秘书处负责监督报告的编写，提供意见并管理项目。在此感谢Victor Alejandro Ortiz Rivera、Anastasia Steinlein和Stefano De Clara为背景研究和审阅工作所做的贡献。 国际碳行动伙伴关系出版 作者：Iryna Holovko Santiago Ramirez Niembro Stephanie La Hoz Theuer 该团队对加利福尼亚空气资源委员会（CARB）为撰写本文提供的资金支持表示衷心感谢。 标题：推动ETS领域实现净零排放：ETS设计演变及配套政策制定的关键考量 我们也要感谢以下地区的代表就其意见和评论提供支持：Rachel Gold和Mark Sippola（加利福尼亚州）；Ruben Vermeeren（欧洲委员会）；William Space（马萨诸塞州）；Vanessa Jaramillo（魁北克）以及Rufina Acheampong（英国）。 Date: 2026-07-21 © 2026 ICAP（国际碳行动伙伴关系） 报告的设计和排版由Stefanie Gür-gen（Simpelplus）完成。 目录 目录____________________________________________________________________________________________ 3 1.1 ETS在未来政策组合中的作用____________________________________________________________ 5 1.2 竞争力的未来与自由配置 ________________________________________________ 5 1.3 收入的使用________________________________________________________________________________ 8 1.4 小市场中的市场设计与市场运行 1.5Role of CCS____________________________________________________________________________________101.6Role of removals______________________________________________________________________________12 1.7 国际合作：连接与超越 1.8 公众对碳定价的接受程度__________________________________________________________14 2 超越ETS：补充性政策的作用_____________________________________________ 15 2.1 ETS在实现净零排放方面所能采取的措施的局限性__________________________________15 2.2 设计气候政策组合——关键考量___________________________________________16 2.3.1 支持技术创新 ___________________________________________________192.3.2 确保充足的绿色能源供应 ________________________________________________19 关键要点__________________________________________________________________________________24 3 附件1.行业概述：碳定价的作用及配套政策实例26 能源 ______________________________________________________________________________________ _______26 工业____________________________________________________________________________________________27 交通___________________________________________________________________________________________27 建筑___________________________________________________________________________________________28 农业_________________________________________________________________________________________28 引言 随着各司法管辖区迈向净零排放，脱碳正变得越来越复杂，需要新的政策工具和对现有框架进行调整。特别是，碳排放交易体系（ETS）需要演变，并由经过精心校准的配套政策补充，以保持其有效性。净零排放之路上的主要挑战包括：减排成本增加（随着“低垂的果实”选项被耗尽，以及对残余排放和难减排排放进行进一步削减越来越多地依赖尚未商业化的技术）；ETS覆盖部门脱碳后市场规模的担忧；内外市场竞争力风险加剧；以及根据净零和净负轨迹，解决二氧化碳移除（CDR）技术的发展和部署需求，等等。 为应对这些挑战，ETS内部以及更广泛的政策组合都需要发生变革。本文主要关注前者，探讨ETS内部所需的变革以及在每个考量领域下的潜在解决方案（第一章）。本文进一步探讨了ETS在推动跨部门减排方面的关键局限性，并概述了各司法管辖区为应对这些局限性而使用的补充性政策（第二章）。本文作为ICAP技术对话工作的一部分开发，得到了加利福尼亚空气资源委员会的资金支持，并作为输入材料用于ICAP成员在2025年9月11日根据查塔姆屋规则进行的讨论。第三章概述了该讨论的关键要点。 1 在ETS内部：与ETS相关的考量和设计选择 1.1 ETS在未来政策组合中的作用 为适应和发展ETS设计以实现渐进式脱碳，政策制定者需要确定ETS应在通往净零排放的道路上、在更广泛的政策组合中发挥的作用。关键选择包括：ETS应驱动覆盖行业减排的程度；如何在ETS内外各行业之间分担减排负担（包括总排放量和净排放量）；以及这种分担方式如何体现在排放配额及其轨迹中；以及ETS是否应有助于实现其他政策目标，例如支持碳移除技术（CDR）的开发和部署。 一个设定了净零目标的法律管辖区可以选择将其排放交易体系（ETS）转型为同时实现净零。但排放交易体系（ETS）也可以设计为保持净正（例如，为确保其他政策确保实现碳移除量（CDR）时仍有残余排放的空间），达到净负（例如，以应对非排放交易体系（ETS）部门的残余排放，或来自排放超量），甚至绝对零排放（在这种情况下，排放交易体系（ETS）相当于一项排放禁令）。排放交易体系（ETS）也可以逐步淘汰，以采用其他可能更具针对性的政策。这些选项中的每一个都对排放交易体系（ETS）的设计演变以及为实现目标而制定的更广泛的气候政策组合具有重要意义。 环境交易体系（ETS）的作用可以有所不同——从主要的脱碳推动者到对监管措施的辅助性保障。这体现在其作为政策组合中整体角色的不同方面：例如，在欧洲，欧盟ETS被视为受监管行业的减排关键推动者，而在加利福尼亚州，总量控制与投资计划（Cap-and-Invest Program）则充当整体减排推动者，并作为其他政策的辅助保障。这种作用差异也体现在行业层面，ETS通常是电力行业减排的主要推动者（通过燃料转换和加速可再生能源整合），但在能源密集型产业，除非配合有针对性的措施，否则它通常只作为辅助性工具。 碳定价总体而言，特别是排放交易体系（ETS），在激励效率和燃料转换方面发挥着重要作用，但可能不足以解决信息不对称、创新溢出、基础设施差距、资本限制、路径依赖和技术不确定性等障碍。这些障碍需要有针对性的、补充性的政策。本节其余部分将探讨排放交易体系的设计如何调整和演变，以在短期内激励渐进式转型，并在向净零排放过渡的过程中保持有效性。节外的政策是第三节的重点。 1.2 竞争力的未来与自由配置 随着脱碳化日益昂贵，碳排放上限日趋严格且碳价不断上涨，保护受影响产业的竞争力并应对碳泄漏风险至关重要。 年龄。3 这些努力对于确保ETS在实现净零排放的道路上的长期可行性至关重要。在全球范围内，免费分配仍然是保护竞争力并减少碳泄漏风险的最广泛使用的方法。然而，免费分配会抑制碳定价推动减排的潜力。虽然短期价格信号仍然通过配额的机会成本提供激励，但它通常未被受监管实体完全内化，并且不足以支持昂贵的脱碳投资。4 此外，免费分配作为防止碳泄漏的主要工具的长期可持续性随着时间的推移是有限的，因为下降的配额上限将限制免费分配配额的可用性。5 需要一套设计良好的政策措施组合，其中一些措施在排放交易体系（ETS）内部实施，另一些则在其外部实施，以应对这些风险。在排放交易体系内部，免费配额的分配应当，并且在实践中通常已经，定期进行审查，以确保其能够针对性地解决任何过度分配问题（例如，避免常规产品获得超出合规所需配额），并确保可用的配额分配给那些受益最大的行业。这种重新校准可以通过收紧基准和引入附加条件来完成，从而影响最终分配的配额数量： 设定基准值并定期收紧是关键，因为基准值的严格程度对实体可获得的免费配额份额有重要影响，从而直接影响其面临的有效碳成本和其做出的投资决策。因此，基准值的设计应定期重新评估和调整，以保持强有力的减排激励。需要采用统一、基于产品的基准值，这些基准值不应与特定技术、燃料或投入材料挂钩，这对于最大限度地扩大生产者可用的成本效益型减排方案范围、确保创新型低碳技术的公平竞争环境至关重要。基准值的严格程度应逐步、透明地提高——通过定期更新，反映最高效装置的性能和新兴技术的出现——以避免锁定碳密集型基础设施，并向长期投资发出可信的信号。将基准值范围扩大以涵盖整个价值链的脱碳潜力（包括在适当情况下考虑的间接排放）可以增强深度减排和向突破性工艺转型的激励。 动态分配意味着可以根据近期，理想情况下是实际的生产水平，灵活调整免费分配额度，而不是基于历史活动。动态分配的一些要素在一些系统中已经实施，例如加利福尼亚州，该州在合规年度的核实数据可用后，会进行年度“调整”分配。7 英国最近就根据实际活动水平进行年度调整的引入征求了利益相关者的意见，旨在消除15%的门槛8，以更好地反映生产实时变化。9 虽然这种方法有助于避免分配不足或分配过度，但它增加了行政负担。 由于频繁重新计算而导致的转换复杂性。在第10份对此咨询的回应中，英国宣布他们不会这样做。 条件性配额分配也能在将稀缺免费配额引导至最需要的地方方面发挥关键作用。条件性配额分配指的是安装设施为获得免费配额资格而必须满足的要求或条件。这些条件旨在确保免费分配不仅是一项过渡性措施，也是激励行