ETS，重装上阵？为净零和净负碳社会设计排放交易机制

Stephanie La Hoz Theuer, Victor Ortiz Rivera, Katja Biedenkopf国际碳行动伙伴关系秘书处2025年3月。德国柏林 印记 任何剩余的不准确性是作者的唯一责任。此外，本研究中表达的观点和发现是作者的观点，并不一定反映ICAP或其成员的观点，或对本文中描述的任何方法的认可。 S. La Hoz Theuer, V. Ortiz Rivera 和 K. Biedenkopf. (2025). ETS, Reloaded? Designing Emissions Trading forNet-Zero and Net-Negative Societies. Berlin: International Carbon Action Partnership. 致谢 本报告的发展由Stephanie La Hoz Theuer、Victor Alejandro Ortiz Rivera和Katja Biedenkopf（ICAP秘书处）领导。ICAP秘书处监管了报告，提供输入并管理项目。作者们衷心感谢Michael Mehling和Michael Pahle提供的意见和建议。感谢Stefano de Clara的审阅意见和Hermia Tin Lam Chan的编辑协助。 信誉 封面图片归功于Unsplash/Studio Dekora-syon 由：国际碳行动计划伙伴关系组织（International Carbon Action Partnership）发布 团队成员从来自达拉斯·布特劳（未来资源）、邓肯·麦克莱恩（UCLA）、费利克斯·申纽伊特（德国国际与安全问题研究所）、约翰内斯·贝德纳尔（国际应用系统分析研究所/牛津大学）、约舒亚·科兹金斯（安思杰）、约什·伯克（伦敦经济学院）、保罗·伊金斯（大学学院）、保罗·扎库尔（碳计数/国际排放贸易协会（IETA））、钱国强（中碳）、罗兰·热拉（未来营）、萨姆·方卡豪瑟（牛津大学）等人的洞察和建议中受益良多。同时，也要感谢克拉斯·维特伯格（经合组织）、卢卡·洛雷（国际能源署）和温旺德·斯托夫斯（碳市场观察）对其宝贵审稿的贡献。 作者： 斯蒂芬妮·拉·霍兹·图埃尔（ICAP 秘书处）维克托·阿莱哈诺·奥尔特斯·里韦拉（ICAP 秘书处）卡特娅·比登科普夫（ICAP 秘书处） 图片版权：Stefanie Gürgen（simpelplus） 标题：ETS，新篇章？为实现零排放及负排放社会设计排放交易制 日期：2025年3月27日 © 2025 国际碳行动伙伴关系（International Carbon Action Partnership） 我们还要感谢以下地区的代表们提供的意见和建议：Mark Sippola和Rachel Gold（加利福尼亚州）；Julia Ziemann、Marina Garcia Alonso和Andreas Zenthofer（欧洲委员会）；Frédéric Branger和William Lheudé（法国）；联邦经济事务和气候行动部（德国）；Julie Côté、Claude Côté和Jonathan Beaulieu（魁北克省）；WilliamSpace（马萨诸塞州）；Paul van Baal（荷兰）；Catherine Leining（新西兰）；Thomas Kellerhals（瑞士）；以及Rufina Acheampong、Ishtar Ali、Matthew Davies、Jay Shah和David Taylor（英国）。 执行摘要 所有至今为止的排放交易系统（ETSs）都带来了净正温室气体（GHG）排放，但最近，各地区开始思考未来的ETSs应如何设计，因为地区的净GHG排放需要达到零甚至成为负值。这次的讨论在欧洲联盟非常激烈，因为根据假设没有对其根本性的改变，欧盟排放交易体系（ETS）将在2040年代初走上绝对为零的体系。2024年，英国就将在英国ETS中整合工程化的温室气体移除措施进行了公众调查，政府目前正在研究设计方案。加利福尼亚州设定了2045年的净零目标，这使得需要迅速调整政策以确保达成绩效。但在许多其他司法辖区，讨论进展较弱，学术文献仍需跟上。 ETS排放水平可能反映了更广泛的司法管辖区目标（例如，一个设有涵盖整个经济体的净零目标和净零ETS的管辖区），但这并不一定是这种情况。加利福尼亚州，例如，设定了到2045年减少85%人为温室气体排放并实现净零排放的目标。为了实现这些目标，它正计划实施一个净正向排放交易系统（ETS），并由贸易体系范围之外的减排单位进行补充。每个司法管辖区内ETS的作用将严重取决于该区域的排放特征、计划减缓路径、获取二氧化碳移除（CDR）和储存的能力，以及其更广泛的政策组合。在所有情况下，ETS都可以在实现净零排放的途径中发挥重要作用。监管机构随后必须决定，如果有的话，他们的ETS在降低剩余排放、平衡排放与移除、以及实现净负结果方面能扮演什么角色。 未来几年ETSs排放结果五种可能选项 ETSs的未来轨迹是一个未知的问题，存在多种可能性。尽管当前的政策辩论往往暗示ETSs的唯一合理选择是实现净零排放，但本文表明，其他选择也是可能的：它们可以实现净正值、净零、净负值或甚至绝对零排放。尽管这四种选择中每一个都可能成为ETS（排放交易系统）随时间演变的步骤，但它们本身也是稳定状态。此外，ETS也可能被其他政策所替代而被逐步淘汰。对于这些状态中的每一个，与现有的设计相比，ETS可以采取略微不同的功能，优先考虑不同的温室气体减排途径。本报告探讨了这五种选择，并在下方的表1和图1中进行了总结。 跨领域设计考虑因素 政策制定者关于“残留”和“难以消除”构成的决定2排放量在大多数情景下将至关重要。在允许ETS（排放交易系统）监管实体（即在净正排放、净零排放和净负排放情景中）进行总排放的范围内，这些总排放本身将成为社会/政治决策的结果，关于哪些排放被认为是难以减少的。任何难以减少的排放的分类都将包含强烈的价值观判断，例如，确定什么构成可接受的成本，以及如何优先考虑政策目标。此外，这也是一个不断变化的目标，这在其他方面是由于技术进步以及社会承担成本和改变实践意愿的变化。 小市场的问题与所有保留交易元素的环境交易系统（ETS）选项都相关。紧缩排放限制带来了重大挑战，包括增加的银行行为、价格波动、市场摩擦、潜在的流动性和操纵风险——所有这些都可能侵蚀政治支持。政府可能通过各种策略来应对这些问题：扩大行业覆盖范围、降低参与门槛、纳入去除单位、增强市场稳定性机制、加强竞争力保护、与其他系统对接、改善价格发现、开发替代收入来源。扩大排放交易系统（ETS）的覆盖范围需要对较小参与者面临的管理负担进行谨慎考虑，随着设施排放水平自然下降，阈值调整变得必要。在目标实现净零排放的司法管辖区，扩大ETS的覆盖范围可能会对非ETS行业施加压力，要求其实现负排放（如果ETS保持净正值）或为必要的碳清除和封存（CDR）提供额外支持（如果ETS要求实现净零或净负排放结果）。 减少遏制是所有涉及将清除单元纳入排放交易系统（ETS）的选项的主要担忧。在减排防御的核心是担忧碳减排（CDR）将会以减少排放为代价，导致总排放量仍高于其应有水平。应对减排防御的策略对于短期和长期效应而言不同。对于排放贸易系统（ETS）净排放量短期内增加的担忧可以通过维持总排放量上线来解决——例如通过“一个进一出”的方法，即对于每增加一个减排单元进入系统的，就会发行一个更少的配额。长期效应则来源于减排单元数量和成本的长期高度不确定性：监管实体有理由推迟减免投资，直到有更多关于可用措施成本的信息。这使得存在锁定更高排放路径的风险，这对气候减缓有害并可能导致碳价急剧上升，特别是在CDR供应未能实现的情况下，并可能会引发政治压力以降低系统的减排目标。ETS的逐步演变允许进行技术和政策学习，而针对特定部门的补充性政策有助于保持减排水平。 各司法管辖区在考虑在其排放交易系统（ETS）中包含去除单元时，在法定货币和进入市场的方式上有多项选择。移除单元可以在ETS外部或内部生成。这涉及到两个设计考虑因素：CDR提供商是否接收完全可互换的配额或独特的信用（法定货币），以及受监管实体是否直接从供应商那里购买移除单元或通过政府中介（市场途径）。这些选择会影响市场动态、价格透明度、监管控制以及交易成本。完全可互换的配额和直接的市场途径可以为单一市场提供直接的价格。 发现可能导致监管机构失去减少和消除之间的平衡控制。完全可互换的配额和政府介导的市场途径可能导致监管机构更高的控制力，并使监管机构能够弥合减少和消除之间的成本差距，但可能导致对市场变化反应较慢的市场。将不可互换的信用额度分配给CDR供应商会创造市场碎片化，但在监管机构控制下，市场途径的动态与可互换单位相似。 链接问题在所有ETS选项中都相关，因为当配额减少时，拥有连接系统的司法管辖区面临协调挑战。合规单位在不同链接系统之间的净流入反映了减排成本的差异，通常单位会从成本较低的司法管辖区流向成本较高的司法管辖区。随着排放上限的收紧和价格的上升，这些流动可能会根据链接系统的计划稳定状态而变化。各种情景呈现了不同的挑战：当两个系统都针对正排放时，传统的链接动态适用；当系统有不同的目标（正排放与净零/负排放）时，减排和移除之间的成本差异决定了单位流动，如果出现合规单位兼容性问题，可能需要解链；净零和净负系统之间的链接将创造更大的移除单位市场，并有可能提高行政效率；以绝对零排放为目标的系统可能需要与正排放系统解链以实现其目标；任何计划逐步淘汰的系统，无论其合作伙伴的稳定状态如何，都需要谨慎解链。在至少有一个合作伙伴接受移除单位的系统中，司法管辖区必须解决资格差异，以保持系统严格性，可能通过“限制性链接”选项实现。 讨论与结论 ETSs的未来轨迹是一个未解之谜，存在多种可能性。虽然目前的政策辩论往往暗示ETSs的唯一合理选项是实现净零排放，但本文表明，其他选项也是可能的：ETSs可以带来净正排量、净零排量、净负排量，甚至是绝对零排量排放。此外，碳交易系统也可能逐步淘汰，以其他政策取而代之。对于每一个选项，碳交易系统与当前的设计相比可以承担不同的职能，优先考虑温室气体减排途径的不同方面。有趣的是，访谈结果显示，专家们在哪种碳交易系统设计更可能或有益的观点上存在很大的分歧。 将排放交易体系（ETS）的覆盖范围扩大至涵盖更多，甚至所有经济部门，可能会从根本上改变不同最终状态的可实施性和可取性。一个实行经济范围全面碳交易体系的地区可能需要纳入去除单位来适应减排潜力有限的行业，以实现辖区净零排放目标，而一个碳交易体系范围较窄的地区可能更容易保持对减排的专注，无需碳去除。扩大范围可以帮助缓解一些小市场的挑战，产生效率并确保更好的市场运作。 在ETS（排放交易系统）设计中区分总排放和净排放是有帮助的，但迄今为止并不常见。这一区别可能会随着各个司法管辖区对其向净零和净负排放经济体道路上的排放和碳清除（CDR）进行调整而变得更加重要。在ETS监管行业中关于总排放和净排放限制的明确性将影响系统的演变方式、清除单位在合规中的作用，以及如何在整个经济中管理排放和碳清除。例如，ETS内的总排放量增加，如果CDR稀缺，可能会使得实现司法管辖区净负排放目标变得更加困难。在替代国内清除的情况下，使用来自其他司法管辖区清除单位的可能性以及其他因素都需要考虑。 降低成本和增加灵活性，但引入了与环境完整性、持久性和治理相关的风险，包括对外部碳清除市场的潜在依赖。 尽管排放交易系统可以推动脱碳装置的需求并提供对碳去除技术（CDR）的开发和部署支持，但它们可能不足以满足需求。在那些限制使用移除单位使用的系统中，支持的力度将受制于这些限制。在无此类限制的系统里，对CDR（碳减少）的支持将依据基于消除与移除相对边际成本，来确定排放总和的下降情况。净负排放交易系统（净 Nega