目的地净零排放：迫切需要对航空和航运征收全球碳税2024

NOTES 目的地净零 ： 迫切需要对航空和航运征收全球碳税 西蒙 · 布莱克、伊恩 · 帕里、苏纳利卡 · 辛格和内特 · 弗农 · 林 © 2024 国际货币基金组织 目的地净零 ： 迫切需要对航空和航运征收全球碳税国际货币基金组织工作人员气候说明 2024 / 003 西蒙 · 布莱克、伊恩 · 帕里、苏纳利卡 · 辛格和内特 · 弗农 · 林 * 基金组织工作人员说明系列旨在迅速传播基金组织对关键免责声明: 经济问题对成员国及更广泛的政策社区的影响。国际货币基金组织（IMF）工作人员气候简报提供了关于气候变化对宏观经济和金融稳定影响的分析，包括减缓、适应和转型等方面的影响。IMF工作人员气候简报中的观点由作者提出，但不一定代表IMF、执行董事会或管理层的观点。文中“国家”和“经济体”的表述，在所有情况下并不一定指国际法和实践所理解的主权国家。这些术语也涵盖了某些非主权领土实体。地图上的边界、颜色、面值和其他信息，并不表明国际货币基金组织对任何领土法律地位的判断或对其边界的认可或批准。 布莱克、西蒙、伊恩 · 帕里、苏纳利卡 · 辛格和内特 · 弗农 · 林。 2024 年。 推荐引用: “目的地净零 ： 迫切需要对航空和航运征收全球碳税。 ” 注 2024 / 003 ， 国际货币基金组织 ， 华盛顿特区。 目的地净零 ： 迫切需要对航空和航运征收全球碳税 西蒙 · 布莱克、伊恩 · 帕里、苏纳利卡 · 辛格和内特 · 弗农 · 林 * 2024 年 10 月 Summary 减少国际交通运输领域的碳排放长期被忽视。航空（主要是客运飞行）和海运占全球二氧化碳排放的比例正在迅速增长。对这些领域使用的燃料征收全球碳税可以在两个方面促进气候缓解。首先，这将激励效率提升和技术发展，加速这些行业的去碳化进程。其次，到2035年，它每年可能带来高达2000亿美元的收入，有可能将当前全球气候融资额翻三倍。存在重大的政治障碍，特别是达成关于收入分配、价格水平以及管理影响等方面的共识，这对航空业来说尤为重要，而对海运业则相对较小。另一种可能性是建立排放交易系统，但其需要更大的能力要求。其他选项包括“收费和回扣”或可交易的表现标准，这些措施虽然对价格的影响较小，但产生的收入较少或几乎为零。本报告使用新的模型评估这些政策对燃料使用、排放、收入和成本的影响，并建议如何引导国际航空和海运向正确的方向发展。 Introduction 在国际航空和航运中 ， 全球碳定价具有强烈的双重理由。 碳定价往往适用于二氧化碳 (CO2) 在国家层面可以针对排放或燃料实施此类措施，但也可应用于全球性行业，如国际航空（主要是客运飞行）和海运（也称为海上运输）。1这将带来两大主要益处。首先，所有能源消费部门必须在本世纪中叶实现去碳化，以实现《巴黎协定》的温控目标（将升温限制在工业化前水平以上1.5°C至2°C），包括国际航空和海运等难以减排的部门。碳定价可以提供必要的价格信号，促进低碳技术的成本有效开发和部署，并激励提高能效。其次，与净零排放相一致的价格机制可以确保这些目标的实现。2目标可能显著增加收入——例如，到2035年碳价格上升至每吨170美元将每年增加约2000亿美元的收入。3这些收入可用于扩大国际气候融资(目前每年约 1000 亿美元) 或其他目的。 全球碳定价的案例因额外的环境、行政和财政考虑而更加坚实。这些考虑因素包括 ： •排放量增长: 未经缓解措施，国际运输燃料的排放量预计将在全球经济增长的推动下迅速增加，潜在地可能达到全球总温室气体排放量的15%至40%。2如果各行业按常规业务增长，而各国的去碳化速度与巴黎协定目标一致，排放量将如何变化。 •全球监督：负责各行业的监管机构，国际民航组织（ICAO）和国际海事组织（IMO），为相关领域设定了去碳化目标，并建立了从航空公司和船运公司收集必要数据的程序以应用定价系统（尽管实际执行可能委托给国家税务机关或新创建的全球实体）。 •税基流动性国际运输燃料的税基具有流动性，尤其是海运领域，这为全球协调价格提供了强有力的理由。 •财政异常: 加强价格论点，因为国际航空和海运燃料不受消费税征收，并且从更广泛的财政角度来看受到favorable对待（详见后续部分）。 碳定价可以采取碳税或排放交易系统 (ETS) 的形式。碳税（有时称为征费）是实施全球碳定价的最简单方法之一，并且可以提供长期的价格确定性。全球ETS可以作为合理的替代方案，在国际层面可能是可行的，如欧盟排放交易体系最近将国际航空和海运纳入其中所示，但这需要更多的行政管理和企业合规能力。 然而 ， 存在着明确的碳定价系统面临的政治障碍 - 衰落是一种选择。在国际民用航空组织（ICAO）和国际海事组织（IMO）的193个和175个成员国中，就碳税的价格或排放交易系统（ETS）的排放水平达成一致可能会很困难。一些谈判者考虑将碳税或ETS的收入分配给气候融资（在补偿受影响国家如小岛国和依赖旅游业的国家后），而另一些则可能更倾向于将其用于研发（R&D）或直接纳入国家财政预算。滑梯税（feebates）是一种替代方案，它根据排放率对航空公司或船运公司征收或返还费用，高于或低于某个阈值（“枢轴点”）。滑梯税可以帮助加速零排放燃料的采用，可以设计成能够筹集部分收入、对价格影响较小，从而减少对脆弱国家进行补偿的需求。 这份报告讨论了碳定价在国际运输燃料领域中的合理性、设计问题及其影响。。它建立在国际货币基金组织早期工作的基础上4通过考虑更广泛的政策选项，并利用最新的零排放燃料技术评估，开发更为复杂的行业建模。下一节将提供有关这些行业的更多背景信息。随后讨论国际碳定价体系的理由，并比较不同的政策选项以及关键设计问题。接下来的一节量化了碳定价系统对排放、收入、生产成本、经济成本、零排放燃料使用以及全球和各国间的分配影响的影响。最后一节提供了关于如何推进政策的简要评论。 背景 国际航空和海事的 CO 排放量分别为 610 和 8.5 亿吨(公吨)2 部门贡献了更多的 CO2排放量超过除四个国家之外的所有国家（见图1，面板1）。如果没有缓解措施，随着全球经济扩张，航空和海运排放量很可能迅速增加（参见图1，面板2）。实际上，如果各国遵循2°C情景但国际运输继续按常规业务增长，它将占全球CO₂排放量的超过15%。2到2030年减少排放，到2050年减少25%的排放。更糟糕的是，在1.5°C情景下，国际运输可能占全球CO₂排放量的高达40%。2到2030年排放量将迅速上升（因为在理论上各国的净排放量将转为负值）。此处的讨论集中在CO2燃料燃烧产生的排放 - 关于凝结尾迹和其他非 CO 的讨论见附件 12， 影响气候的排放。 ICAO和IMO是负责为减少相关行业碳排放设定目标和策略的专门联合国机构（表1）。排放主要发生在国际空域和水域，这些区域超出了 《联合国气候变化框架公约》的管辖范围，因此未被《巴黎协定》覆盖。国际民航组织（ICAO）和国际海事组织（IMO）承诺在本世纪中叶左右实现“净零”排放，并且IMO设定了减排和零排放燃料的中期目标。迄今为止实施的主要缓解政策包括《国际航空碳抵消和减排方案》（CORSIA），根据该方案，大多数运营商将从2026年起必须为其超过2019年水平85%的任何排放购买国际抵消信用，直到2035年。对于海运领域，相关政策包括能源效率措施、使用低硫燃料以及逐步采用脱碳技术。 所有船舶的效率标准以及最排放船舶的碳强度标准（按容量吨英里计算），尽管也在考虑排放定价系统。 国际航空和海事部门在一些显着方面有所不同。主要区别如下 ： •燃料强度：平均而言，燃油输入成本约占航空公司机票价格的20%，但仅占从船只和飞机进口货物价格的3%到5%（图2，面板1）——因此，碳定价导致的燃油价格上涨可能会显著影响国际航空旅行的价格并减少其需求，但对海运产品或航空货运的影响不大。5 •产品类型国际航空旅行主要是一种消费品，其中休闲旅行占大约70%的出行量；而海运则主要是中间投入品，货物运输占排放量的95%（如图2，子图2所示）。在海运领域中，集装箱船、散货船（例如，钢铁、铁矿石、煤炭、粮食）和油轮在排放强度和预期基线增长率方面存在显著差异（详见后续部分）。 •税基流动性极端的税基流动性限制了各国海上排放差异化定价的空间——高运量船舶可以进行长途航行并在一次加油中完成，从而能够在燃料价格较低的港口加油而不显著增加运营成本。对于航空业而言，税基流动性受到显著转移飞机到其他机场加油所带来的重要成本的制约。 来源：格弗等人（2019年）；和联合国贸发会议（2023年）。注：格弗等人（2019年）提供了来自总航空（包括国内和国际）的排放量估算值，并假设这些比例同样适用于国际航空的排放量。在乘客航空领域，商务旅行占机票销售的10%至15%。对于航运业，其他类别包括车辆、滚装船、客船、海上石油钻井船以及服务和支持船舶。 并且携带了比最优情况下更多的燃料，这暗示存在跨国家别差异定价的空间（例如，高级经济体的价格可能更快地逐步实施）。 有效的缓解制度需要发展中经济体的参与. 总体而言，发展中国家（主要是新兴市场国家）分别占全球航空和海运最终燃油使用量的45%和35%。然而，在发展中国家中，小的发展中国家（见附录7中的国家分类），尽管它们对国际燃油费用最为脆弱，仅占国际航空和海运船用燃料的约0.15%和0.35%。一些拥有枢纽港口的小经济体，包括比利时、荷兰、新加坡等。 并且阿拉伯联合酋长国供应大量的海运燃料，但（除了阿拉伯联合酋长国）这种情况对航空领域并不适用（见图3）。 6国际航空和海事部门的税收来自环境和更广泛的财政视角 ： •燃料 / 碳税国际运输燃料不受消费税约束（除欧盟外），也不受碳定价影响。对于航空业，1944年的芝加哥公约以及随后的国际民航组织决议禁止在飞机降落地国对已装载于飞机上的燃料征税，这一做法在许多双边航空服务协议中得到了体现，并提供了类似的豁免。对于海运业，这反映了长期实践以及税基的极端流动性。 •消费税：航空服务主要是一种消费品，原则上应该适用于大多数其他消费品所征收的税种。然而，国际航空公司对销售不征税，但可以获得全额退税、零税率或增值税豁免。随着数字化的发展，征收增值税（例如，可能要求售票方将税款转交给消费者的政府）变得越来越可行，但需要在飞行始发国、中转国和目的地国家之间就收入分配达成一致——另一种可能性是征收离境税或其他国内机票税（详见下方和附件6关于机票税的内容）。7 •营业税国际海运排除了全球最低和国内企业税的应用，而是受到一项独特的吨位税制度的约束，该制度的税率仅为其他行业利润正常的企业所得税税率的大约10%。8 这两个部门都有各种短期和长期缓解机会 (见表 2) ： •短期机会包括例如，在新建造的船舶中提高发动机效率和使用更轻的建筑材料，以及通过降低航速以节省燃料等方式提升船舶的维护和运营效率；减少航空旅行需求。 •长期零排放燃料，即飞机用可持续航空燃料（SAFs），对于这两个领域都是最终所需。对于船舶而言，一种可能性是基于氢的燃料（氢本身、氨或甲醇），理想情况下应来自“绿色”氢气（通过可再生能源供电的电解过程生产且无排放）或较不可持续的“蓝色”氢气（从天然气中提取并结合碳捕获与储存）。然而，降低生产成本和提高船上存储及推进技术的安全性方面仍需进步，因为这些燃料的能量密度仅为化石燃料的一半到三分之一——还需要相应的基础设施来运输和分发燃料。对于航空业而言，基于氢的燃料距离市场更远，因为航空成本对燃料成本更为敏感，并且需要对飞机设计进行重大调整以适应氢气。使用当前发动机时，生物燃料混合物在航空和海运领域的比例可分别达到50%和20%。预计生物燃料的最大份额将增加至100%，因为所有主要飞机制造商均已承诺到2030年生产此类飞机。对于陆地生物燃料，生产过程中产生的排放量必须受到限制（参见附录1）。9电动化在短途旅行方面在两个领域内具有一定的潜力，