重新利用有害渔业补贴以造福自然和人民

将有害渔业补贴用于自然与人 要点： 通过改革有害渔业补贴，政府可以在减少过度捕捞的同时，为支持海洋生物多样性、生计、经济发展以及粮食和营养安全而进行的再投资创造财政空间。 • 成功改革有害补贴需要渔业、财政和社会保障等主管部门以及其他参与方的协同行动。跨部门平台可以促进联合规划、项目制定、监测、评估、适应和学习。 发挥社会保护作用渔业补贴有助于促进可持续渔业发展，包括缓解改革带来的冲击，但社会保护需要以渔业政策目标和相关管理为基础，并辅以更有效的渔业活动监测和法规执行。 应与受渔业法规和改革影响生计的人共同制定再利用策略，并特别关注和接触小型渔业领域的人群，因为他们往往更容易受到伤害。 Telephone: 202-473-1000www.worldbank.org© 2026 世界复兴银行 / 世界银行西北1818街华盛顿特区 20433 此项工作由世界银行工作人员完成，并得到了外部贡献。此项工作中表达的观点、解释和结论不一定反映世界银行、其执行董事会或其所代表政府的观点。 世界银行不保证本作品中包含的数据的准确性、完整性或时效性，也不对信息中出现的任何错误、遗漏或差异，或对使用或未使用所提供的信息、方法、程序或结论承担责任。本作品中所示边界、颜色、名称、链接/脚注和其他信息，并不代表世界银行对任何领土的法律地位，或对相关边界的认可或接受，有任何评判。引用他人的作品，并不意味着世界银行认可这些作者所表达的观点或其作品的内容。 本协议任何内容均不构成对世界银行特权与豁免权的限制、解释或视为放弃，所有这些特权与豁免权均予保留。 权利与许可 The material in this work is subject to copyright. Because The World Bank encourages dissemination of its knowledge,this work may be reproduced, in whole or in part, for noncommercial purposes as long as full attribution to thiswork is given. Any queries on rights and licenses, including subsidiary rights, should be addressed to: World BankPublications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2625; e-mail:pubrights@worldbank.org 致谢 本政策简报是在“蓝色社会保障：在气候变化下连接社会保障与蓝色经济”活动框架下，并得到由世界银行管理的综合性多捐助人信托基金PROBLUE的支持而编制的。该基金致力于支持在健康海洋中海洋和海岸资源的可持续与综合发展。本简报是在该框架内自2020年以来开展的前期活动基础上制定的。 该政策简报由世界银行集团（环境部门和社会政策部门）与国际环境与发展研究所（IIED）组成的联合团队编制。作者包括IIED的Annabelle Bladon和Anna Ducros、世界银行的Gunilla Tegelskär Greig、Kristín Gunnarsdóttir von Kistowski以及Yashodhan Ghorpade。该团队感谢任务小组负责人Sarah Coll-Black（世界银行）的领导与指导，并感谢世界银行的Colin Andrews、Julien Million、Ruslan Yemtsov和Richard Damania、独立顾问Sebastian Mathew以及皮尤慈善信托的Megan Jungwiwattanaporn提供的有益评论和审阅。 annabelle.bladon@iied.organna.ducros@iied.orgggreig@worldbank.orgkvonkistowski@worldbank.orgyghorpade@worldbank.org作者可通过以下方式联系： 引用：Bladon, A., A. Ducros, G. Tegelskär Greig, K.Gunnarsdóttir von Kistowski 和 Y. Ghorpade. 2026. “将有害渔业补贴用于自然与人。”政策简报. 世界银行, 华盛顿特区. 引言 每年，政府在各领域（包括化石燃料、农业、水和渔业）支出了估计高达2.4万亿美元的环境有害补贴（联合国环境规划署，2026年；达马尼亚等，2023年）。¹ 这些补贴激励不可持续的活动，助长低效率，并常常加剧不平等（达马尼亚等，2023年）。改革的必要性十分紧迫和明确，在债务上升、官方发展援助下降以及环境恶化加剧的背景下，全球正形成改革势头。2022年通过的《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》（GBF）要求各国政府到2030年每年至少改革500亿美元的环境有害补贴。 据估计，各国政府在渔业部门每年支出约354亿美元，其中近三分之二（即222亿美元）是有害补贴，这些补贴助长了过度捕捞（Sumaila等，2019年；参见框1）。有害渔业补贴正推动全球鱼类种群衰退和海洋生物多样性丧失，加剧气候危机，并削弱该部门对生计、粮食与营养安全以及减贫所做的贡献（Singh等，2018年；Harper与Sumaila，2019年；Sumaila等，2019年；Sumaila与Tai，2023年）。 什么是渔业补贴？ 渔业补贴是指任何旨在使渔业部门受益的政府支出，包括直接和间接支付。此定义基于世界贸易组织（WTO）《补贴与反补贴措施协定》，与其他行业补贴的定义保持一致。它与“补贴”一词在社会福利领域用于描述消费支持时的用法略有不同，后者更特指通过价格调整等方式释放本应用于基本商品或服务的收入，从而增加家庭收入的间接支付。尽管在渔业补贴的语境下，直接支付通常支持渔业生产，但它们也可以被视为渔业从业者的社会保护形式。 而大多数行业补贴受一般贸易规则约束，这些规则侧重于社会经济因素，渔业补贴则通过一项专门协定进行管理，该协定侧重于环境可持续性（见框2）。在促成达成此项协定的研究中，补贴通常根据其对鱼类种群可持续性的潜在影响分为“有害”、“有益”或“模糊”三类（Sumaila等，2019）。虽然这种分类似乎将社会经济可持续性搁置一旁，但其基础是种群可持续性，因此具有隐含性（Skerritt和Sumaila，2021）。 有害补贴，通常被称为“产能提升”补贴，通过基础设施投资或对燃料、船只和渔具等投入进行补贴，人为地增加收入或降低捕捞成本，从而激励产能过剩和过度捕捞。由于野生鱼类资源在可持续捕捞量上存在上限，增加捕捞能力对鱼类资源和支撑生态系统构成了固有的风险。 模糊补贴（例如对渔业从业者的收入支持）可能鼓励捕捞能力，因此存在增加过度捕捞的适度风险。其结果可能是积极的、消极的或混合的，这取决于其设计和实施，以及具体背景。 补贴措施有助于鱼类资源可持续性，例如用于渔业管理和研究的支出。这些措施可以积极缓解产能过剩的影响，从而降低模糊补贴带来的风险。 在实践中，渔业补贴通常在更广泛的预算项目下，如燃料补贴、税收减免或信贷支持中被列支，而不是在某个明确的预算项目中单独列出，因此政府往往缺乏清晰的监管。 通过改革和调整有害渔业补贴，政府可以超越解决产能过剩和过度捕捞的范畴。它们可以战略性地调动预算用于一系列可持续发展目标（SDGs），并能更有效、高效、公平地实现政策目标（粮农组织、联合国开发计划署和联合国环境规划署，2021年；世界银行，2023年）。本简报面向关注补贴改革的政策制定者，借鉴了关于补贴、社会保障、渔业管理和海洋保护等方面的文献，旨在提出将渔业补贴改革收入再投资于可持续和有韧性的小规模渔业（SSF）的方案，从而使其得以实现并得到积极激励，同时保护和提升沿海社区的工作机会和饮食健康。特别地，本简报强调了将社会保障与渔业管理相结合的潜力，包括对渔业活动的监测和法规的执行。 2022年，经过20多年的谈判，世界贸易组织（WTO）达成了首个《渔业补贴协定》，禁止了危害最严重的海洋渔业补贴。该协定于2025年9月生效，但许多国家尚未批准，因此迫切需要谈判制定配套规则，以使协定更加全面，并防止现有协定于2029年失效（参见框2）。 渔业补贴改革复杂且敏感，主要障碍在于其潜在的短期社会经济影响以及分配不均。在发展中国家，特别是小规模渔业（SSF）部门，人们对于取消其依赖的渔业补贴所带来的影响存在合理担忧，其中一些人高度脆弱（世界银行，2023年；Nuotuo等人，2025年）。若不结合战略性的改革收入再投资和一系列缓解转型风险的措施来取消有害渔业补贴，可能会对某些国家的SSF产生负面影响。这应包括为最脆弱群体提供社会保障和其他形式的生计支持，以及有效的渔业管理。 2. 表格2 《渔业补贴协定》 当前的世界贸易组织（WTO）协定，通常被称为“渔业1号”，禁止对导致非法、未报告和无管制（IUU）海洋捕捞、过度开发海洋渔业资源、以及无管制公海上的捕捞或与捕捞相关的活动进行补贴（WTO 2022）。这不仅是对海洋资源可持续利用和保护的里程碑式成就，也是首个且唯一一个以环境可持续性为主要目标的多边贸易协定，为其他领域树立了先例。 协定中包含了特殊与差别待遇（SDT）条款，旨在为发展中国家和最不发达国家提供更灵活的时间表和支持，以使其能够遵守协定。这些成员在实施协定方面获得了额外的两年时间（世界贸易组织2022年）。此外，还创建了一个名为“渔业基金”的资金机制，以支持已批准协定的发展中国家和最不发达国家，通过提供技术援助并与核心伙伴进行协调（世界贸易组织渔业基金2026年）。 2026年3月举行的第14届世界贸易组织部长会议上，世贸组织成员重申了就一项更全面协定进行谈判的承诺，该协定通常被称为“渔业2”。虽然规则仍在谈判中，但广泛目标是禁止所有鼓励产能过剩的补贴，从而解决库存耗竭的根本原因。然而，“渔业1”包含一项“到期”条款，规定如果协定生效后四年内（即2029年9月之前）未能通过一套更全面的规则，则整个协定将被终止，除非理事会另有决定。 渔业补贴的分配 大部分有害渔业补贴由少数主要是高收入国家提供，且主要补贴燃料（Sumaila等人，2019年）。5 然而，当考虑支出相对于其所花费的渔业的规模或经济规模时，情况就不同了。例如，当区域补贴金额被视为捕捞总价值的一部分时，所有地区每单位捕捞价值提供的有害补贴金额相似（Skerritt和Sumaila，2021年）。即使在那些绝对意义上不被视为“大”补贴者的地区和国家，这项支出也相当显著。 公共渔业支出的偏差源于小规模渔民、渔业工人及其社区普遍遭受的政治和社会排斥。尽管他们的可见度在提高，但依赖小规模渔业的人群仍然倾向于面临一系列结构性制约和不平等，从而加剧了他们的脆弱性（粮农组织、杜克和世界渔业 2023）。这包括对公共服务（如健康和教育）的获取有限、正式社会保护覆盖率低、金融包容性低，以及渔业资源和市场的获取不稳定或不公平。捕鱼及相关活动通常具有季节性、不确定性，且往往危险——气候变化加剧了这一现实（迪亚斯等 2023；卡诺瓦斯-莫利纳和加西亚-弗拉波利 2022；波莫里等 2020）。尽管面临这些挑战，全球范围内的小规模渔业社区在管理水生生态系统和资源方面发挥着关键作用，而往往在获得有限支持的情况下承担这些成本（查尔斯等 2024；布兰登等 2025）。 值得注意的是，20-37%的有害渔业补贴支持在外国水域或国家管辖范围之外进行捕捞。这导致大量有害补贴从渔业管理能力和执法能力较强、且往往拥有相对可持续鱼类的较高收入国家，流向管理能力较低、且往往鱼类资源状况较差的较低收入沿海国家（Skerritt