重新利用欧盟补贴，实现有效的农产品体系向净零过渡

欧盟农业预算（CAP）占欧盟预算的30%，可以促进农业食品转型投资。摘要然而，在实现欧盟2030年减排和2050年气候中和目标方面仍存在巨大差距其需要更雄心勃勃的政策，并且还包含公正转型要素。事实上，应对农民的需求、消费者的需求和气候目标将定义在新欧洲委员会任期内的新食品政策。欧盟农业部门在2005至2021年间仅实现了3%的减排，这一降幅与欧盟的气候目标相去甚远尽管在政策上进行了多项修订，以实现这些目标，例如《减排努力分享条例》；《土地利用、土地利用变化和林业条例》（LULUCF），以及《共同农业政策》（CAP）给予了更重大的气候关注。农业部门的大幅补贴为推动净零转型提供了强大的激励。虽然此类补贴可以与气候目标紧密结合，以支持农民在整个转型过程中，但这需要基于科学的部门标准和转型路径，例如气候债券组织开发的那些标准。农业食品部门迈向更可持续和更具韧性的未来需要付出高昂的代价. 到目前为止将欧盟农业排放减少53%所需的估计年公共投资为农业部门目前未包含在欧盟税则中。关键在于，欧盟农业部门缺乏对可持续活动和转型路径的明确定义，这使得更难将农业政策，包括对农业部门的补贴，与气候目标保持一致。农业占欧盟温室气体排放的11%，是欧盟最大的排放部门之一。尽管农业是导致气候变化、水和空气污染以及土壤退化的主要因素之一，但该行业也极易受到气候影响。将欧盟补贴用于有效实现农业食品系统向净零排放转型2050年将达1550亿欧元。公共财政不仅可以在推动该行业实现净零排放转型方面发挥关键作用，还可以增加和加速私营部门对农业食品系统转型融资缺口的投资。政策制定者在不损害经济繁荣的前提下，在转型农业食品系统中扮演着关键角色，现在是确保共同农业政策全面与欧盟气候目标保持一致的时候了, 支持农民完成转型。新欧盟委员会已计划于2025年对每个共同农业政策战略计划进行首次绩效评估，这代表着评估和衡量共同农业政策与欧盟气候目标之间当前差距的机会，并重新构建共同农业政策。新欧盟委员会需要简化并改革补贴计划，制定全面的政策方法，将欧洲农业部门置于一个可信的净零排放路径上，同时确保公正转型。鉴于欧盟财政资源的有限性，需要审查和重新定向对环境有害的计划，以实现净零转型，并更有效地分配这些资金。 1.2.将欧盟补贴用于有效农业食品系统向净零过渡 - 气候债券倡议 2引言引言...............................................................................................................................................2目录缩写列表将欧盟补贴用于有效实现净零农业食品系统转型................1概述 ...................................................................................................................................................1农业转型.................................................................................................................................3前进的道路：欧盟委员会变革的机会窗口 .................................................. 12CAP通用农业政策CBAM碳边境调节机制气候债券气候债券倡议DCF砍伐森林和转换自由的ESR贡献分享条例ETS排放交易体系EUDR欧盟无森林砍伐产品法规3.关于CAP结构调整的建议...................................................................................................................................9通过针对农产品食品的碳边境调节机制促进政策协调 ...........................................................11气候和生态系统的动荡严重影响欧洲的粮食生产，进而影响粮食安全，并产生重大社会影响。欧洲持续受到越来越极端的高温热浪、干旱和洪水的侵袭，这对农民产生了直接影响。粮食及农业组织（粮农组织）估计，全球农业食品体系面临的隐性成本高达1270亿欧元。1这些隐性成本包括来自排放、用水和土地利用变化的 экологические 成本；来自生产率损失的健康隐性成本，以及来自贫困和生产率的社会隐性成本。同时，农业是全球温室气体 (GHG) 排放的重要来源——估计占全球总排放量的 21% 至 37%——并且在欧盟 (EU)，它也加剧气候变化以及水污染、空气污染和土壤退化。与此同时，农业部门是欧盟最大的温室气体排放部门之一，实现温室气体减排的进展已放缓。2022年，农业部门占欧盟温室气体排放量的11%。3尽管欧盟的农业排放量在1990年至2017年期间下降了21%，且生产水平未降低，显示出排放与农业生产产出脱钩方面取得了一些进展，但最近这种进展有所放缓，仅在2005年至2021年间减少了3%。4,5排放趋势在不同国家也存在显著差异，2005年至2021年间，13个国家的排放量增加，14个国家的排放量减少。例如，克罗地亚、希腊和斯洛伐克的排放量减少了10%以上，而保加利亚、爱沙尼亚、匈牙利、爱尔兰、拉脱维亚和卢森堡的排放量增加了10%以上。预计将延续过去的趋势，因为当前措施与宣布的措施以及实现欧盟2030年和2050年目标所需的措施之间存在重大政策差距。到2030年减少8%只有在成员国计划和宣布的额外政策得到采纳的情况下才能实现。7这远低于实现新修订的《共同减排规定》（ESR）所需的减排量，《共同减排规定》为未纳入欧盟排放交易体系（ETS）的部门（包括农业部门）设定了到2030年减排40%的目标。8此外，这也表明存在承诺差距，因为ESR目标极不可能足以满足欧盟的整体碳中和目标以及55%的整体2030年减排目标。 为建立可信且迅速的体系，既需要雄心勃勃的政策，也需要重大的投资。一个改革后的绿色碳定价机制将是过渡的关键加速器...............................................6欧盟欧盟联合国粮食及农业组织:粮食及农业组织温室气体温室气体LULUCF土地利用、土地利用变化和林业PSF可持续金融平台SLD可持续关联债务269 将欧盟补贴用于有效的农产品系统向净零转型 - 气候债券倡议 31. 为了实现可信且快速的农业转型，既需要雄心勃勃的政策，也需要大量的投资将欧盟农业补贴进行精准再利用，这些补贴约占欧盟预算的30%，可能成为一项强有力的工具，以支持并加速向净零排放的转型。农业部门在全球范围内受益于大量的补贴。世界银行计算了在拥有足够数据的84个国家中，明确的农业补贴总额每年达6350亿美元，这占全球农业生产总值的67%。10在全球范围内，总额很可能每年超过1万亿美元。11估算除直接补贴外的隐性农业补贴金额甚至更具挑战性，截至2021年，估计已超过每年1万亿美元。12与中国的欧盟、印度尼西亚、日本和美国（美国）一起，欧盟是全球最大的农业部门补贴者之一。13通过共同农业政策提供的农业补贴每年约占欧洲预算的30%（2020年为34.9%），然而，绝大多数此类补贴并未与气候目标保持一致。14这为重新规划现有的财政支出以支持并加快转型提供了机会。农业系统的脱碳选择是存在的，但所有选择都需要政策协调和大量投资。农业体系的主要脱碳选择集中于改进耕作方式，如有机方法、覆盖种植和少耕，以及减少牲畜规模、饲料添加剂、粪便管理和饲料来源，这些都需要在设备、培训和认证方面进行大量的初始投资。减少大规模集约型农业对化石能源的依赖，将在农业食品体系实现净零转型中发挥关键作用。精准农业工具、数据分析和自动化有望提高效率和可持续性，但前期成本很高。为更短、更地方化的食品体系重构物流和分销网络也需要投资。在链条的另一端，消费者行为也在减少排放中发挥作用。因此，鼓励向资源消耗较少的选项（如植物蛋白）转变的饮食变化将支持较低排放，但也需要在公众意识、政策及基础设施变革方面付出代价。这份政策文件概述了变革的关键组成部分，以重新分配欧盟农业补贴并避免为排放提供资金，同时支持转型融资这对于将当前的农业食品部门转变为碳中和、增强韧性以及环境可持续的系统至关重要。利用气候债券倡议组织（气候债券）在提供清晰、雄心勃勃且可操作的定义方面的工作，即农业部门可信转型路径可能的样子，本文重点关注补贴如何重构和重新分配，以解决现有欧盟农业政策框架造成的负面影响和扭曲。虽然农业生产存在其他负面外部性，包括其对自然和生物多样性的影响，但本文将主要关注减排和实现净零，以符合欧盟的减排和气候中立目标。到2050年将欧盟27国农业排放减少53%所需的估计年公共投资可能高达1550亿欧元。与当前支出（1080亿欧元）相比，这需要额外增加每年440亿欧元的公共投资，见图1。15与欧盟农业部门转型相关的总投资（公共和私人）需求仍然难以估算。这是因为成员国在农场规模和位置、农业方式和生产系统方面存在显著异质性，这些都是转型成本的关键驱动因素。 4将欧盟补贴用于有效农业食品系统转型至净零 - 气候债券倡议欧盟税目分类是可持续经济活动的一个关键分类系统，以及这些活动与欧盟气候目标的一致性分类法定义了六个核心气候环境目标，基于科学严谨性和实践可行性，为每个目标制定了明确的标准。20欧盟作为全球气候领导者，在全球范围内拥有引领方向的能力，分类体系对经济活动设定了严格的限制。环境可持续的经济活动被描述为那些对欧盟至少一项气候和环境目标做出重大贡献，同时又不显著第一个问题是农业部门的承诺差距，因为欧盟立法中尚未为农业设定任何行业减排目标，除了更广泛的ESR和LULUCF目标.16新修订的ESR为未被欧盟ETS覆盖的行业设定了到2030年减排40%的目标，包括农业部门，但这不太可能足以实现欧盟到2050年的目标。17此外，最近修订的土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）法规设定了欧盟范围内的净汇目标，要求到2030年将净汇提高到-310 MtCO2e，并要求农业用地进一步减排。18除了承诺差距之外，还存在政策差距，包括农业活动未被纳入欧盟税目分类。从资金和融资角度来看，虽然已经引入了一些调整以使共同农业政策与气候目标相一致，但这些措施远远不够（见下文），即便气候方面在2013年已成为共同农业政策的具体目标。其他几项欧盟立法和战略，包括工业排放指令、土壤监测法、碳清除认证框架和农场到餐桌战略，也旨在塑造并推动农业部门减排。重要的是，农业部门目前尚未被纳入欧盟税目分类，这是欧盟可持续政策的基石，从而造成了一个有问题的定义和政策空白尽管可持续金融平台（PSF）努力倡导将其纳入，以及投资者强调农业的重要性，欧盟委员会已将农业排除在2021年授权法案（重点关注减缓与适应）和2022年授权法案（重点关注生物多样性、水、污染和循环经济）之外。19这意味着目前在欧盟立法中没有关于什么是可持续农业实践以及它们如何有助于实现欧盟气候目标的单一、清晰和全面的定义。如前所述，欧盟通常在各项政策和框架中一般性地论述农业的可持续性，这些政策和框架强调可持续性的环境、经济和社会方面，但没有提供一个普遍商定的定义。特别是，共同农业政策没有提供涵盖性的定义。然而，它通过多种机制为可持续农业勾勒了一个框架，这些机制确立了通往可持续性的轨迹，并为农民采用环保实践（如生态计划）提供激励。可持续活动和转型路径缺乏清晰定义，这使得将农业政策（包括对农业部门的补贴）与气候目标保持一致变得更加困难。 框1. 农业转型中的政