人力资本支出及其对多项目覆盖的有效性：政策优先级调查

政策研究工作文件 人力资本支出及其对多项目覆盖的有效性 奥马尔·A·古铁雷斯 丹尼尔· Guariso 冈萨洛·卡斯坦达迈克尔·韦伯 政策研究工作论文11425 摘要 本文采用人工智能增强的代理计算方法，以确定如何在针对人力资本的大型异质政府项目中分配预算资源。该方法考虑了预算分配过程中的关键特征：多维度性、政策问题之间的相互依存性以及公共官员集体行动的政治经济学。该分析使用了涵盖2016-2022年间墨西哥49个联邦政府人力资本项目的、高度细分的墨西哥数据。它重点关注支出如何 该政策覆盖范围受影响，定义为短期内具有公共问题且能够获得各种政府福利以缓解这些问题的人口比例。本文回答了三个研究问题。首先，政策覆盖范围对公共支出的变化有多敏感？其次，在覆盖率响应不佳的背后存在哪些结构性瓶颈？第三，哪些最优预算分配可以提升多维目标函数的性能？ 政策研究工作论文系列旨在发布研究进展成果，以促进关于发展问题的思想交流。该系列的一个目标是尽快发布研究成果，即使呈现的内容尚未完全完善。论文会注明作者姓名，并应按此引用。本文表达的观点、解释和结论完全由作者本人负责。这些观点、解释和结论不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属机构的观点，也不一定代表世界银行的执行董事或他们所代表政府的观点。 人力资本支出及其对政策优先排序的影响研究：多项目覆盖 Omar A.Guerrero 1,2 ，Daniele Guariso 3 ，Gonzalo Castaneda ˜ 4 ，以及Michael Weber 5 关键词：人力资本，公共财政，预算分配，项目覆盖范围，计算经济学，智能体计算，墨西哥 JEL Codes:J24, C63, H50, I25, O15 执行摘要 培育人力资本对于包容性增长和社会经济福祉至关重要；然而，如何通过预算规划促进人力资本投资尚未得到充分理解。尽管经济文献中的一些研究分析了公共支出与人力资本不同衡量指标之间的统计关系，但这些研究在回归方程的两侧都采用了总量视角。此外，它们并未考虑人力资本不同维度（健康、教育和社会保障）之间存在的复杂相互依存关系。许多贫困和新兴经济体在人力资本多个维度上的信息匮乏，以及需要利用异质性国家进行数据整合，阻碍了获取能够考虑具体情境的政策制定洞察性证据的可能性。 本文采用计算方法分析旨在提升多样化社会干预项目绩效的预算方案。该方法源自政策优先级推断（PPI）研究项目，该已被成功应用于评估国际援助在多个发展维度的影响（Guerrero等，2023），并广泛应用于其他领域（Guerrero和Casta˜neda，2024）。通过结合智能体计算、网络科学和人工智能，PPI能够分析传统定量方法难以评估的、基于反事实预算策略的发展成果。PPI的功能基于规划过程的四个关键特征：（i）发展的多维度性，（ii）政策问题间的相互依赖性，（iii）预算分配方与政府项目执行官员之间信息的不对称性，（iv）公共治理机构的质量。即使仅有汇总数据，PPI也能支持基于系统性洞察的预算优先级构建。鉴于PPI模拟了预算分配方的决策过程，因此可以在项目层面分解整体预算。 我们通过一个案例研究来展示人力资本投资策略规划过程中，投入产出分析（PPI）作为辅助工具的潜力。我们以墨西哥为例，使用一个包含2016-2022年间49项联邦社会政策项目年度支出和绩效观察数据的新型数据集进行研究。墨西哥是一个理想的案例研究，因为（i）存在按项目细分的预算数据，（ii）人力资本水平相对于可比国家较低，（iii）全要素生产率（TFP）在近几十年内呈现下降和持续的趋势。TFP的下降凸显了培养人力资本作为生产过程和创新体系关键投入的必要性。该数据集来源于墨西哥社会政策评估机构（CONEVAL），并具体说明 样本中，每项计划每年覆盖目标人群的百分比。1 这个指标适用于应用PPI，因为其方法论会产生对响应变量短期和中期的评估结果。然而，如果能够构建支出-成果匹配数据集，也可以采用其他发展指标，例如构成人类发展指数（HDI）和人力资本指数 Plus（HCI+）的那些指标。 不同的数据可视化表明，样本中的大多数项目属于两个政策领域：健康和教育。其余项目属于其他三个政策领域：少数族裔与平等、多元与包容（EDI）；社会保护；以及工作条件。前两个政策领域的预算要显著大于后三个领域。同样，各领域的预算分配在时间上基本保持不变（但在项目层面并非如此）。然而，这种平稳性并不适用于覆盖范围。概念上，CONEVAL将覆盖范围定义为“面临公共问题且能够获得政府各项福利以缓解这些问题的人口比例”，CONEVAL (2021)。操作上，CONEVAL将政府项目的覆盖范围衡量为直接受益于该项目的受益人口与项目应受益的目标人口之比，CONEVAL (2021)。例如，健康和教育领域在COVID-19疫情期间经历了急剧下降。尽管有些项目针对人生的特定阶段（儿童、青年、青年成年人、中年成年人和老年人），但其他项目涵盖不同年龄段的人群。与“人力资本需要在个体发展的早期阶段大力促进”（即特别关注儿童和青年）的观点相对照，墨西哥数据显示成年人和老年人的覆盖范围更高。 我们分析了以下问题：(i) 覆盖范围对每个项目支出独立增加10%的敏感性；(ii) 前沿分析以推断结构性瓶颈（即，项目绩效不佳更多地与长期结构性因素相关，而非资金不足）；以及(iii) 跨所有政策领域的财政干预协调及其在项目覆盖方面的潜在收益。首次分析表明，公共支出具有异质性影响，且当预算增加10%时，卫生和教育政策平均能产生许多额外受益人。前沿分析总体上表明，需要更大覆盖范围的项目受到长期结构性因素的制约。因此，如果没有同时通过领域专家的协助修订这些项目的运作方式，多种财政干预不太可能产生显著变化。在研究协调干预时，我们发现，在不同项目间重新分配额外公共支出可以... 显著提高项目覆盖范围，涵盖少数族裔与多元包容（EDI）以及工作条件等政策领域。 我们的分析可以为识别旨在提升人力资本的异质政府项目中的机遇和瓶颈提供政策支持。尽管我们的结果侧重于短期覆盖，但它们为更传统的、无法处理人力资本多个维度之间复杂相互作用的评估框架提供了一种富有见地的前期步骤。 1 简介 世界银行将人力资本定义为“人们在其一生中积累的知识、技能和良好健康状况，使个人和社区能够充分发挥其潜力”（世界银行，2023a）。此定义强调，投资人力资本的好处需要多年才能显现。虽然社区可能在这些投资中在本代人中看到一些积极影响，但只有从长远来看才能观察到其全部潜力。2 因此，研究人力资本的积累及其影响需要中长期的视角。 在人力资本研究领域，普遍认为婴儿的健康与营养在儿童发展中起着至关重要的作用。这包括认知能力的发展、社交能力的提升，以及降低日后患病的可能性。例如，Rossi F. 和 Weber M. (2024) 讨论了培养品格与个性技能对于成功开展早期儿童干预的重要性。因此，早期儿童发展有助于延长受教育年限。反过来，当教育质量和受教育年限足够高时，社会能从先进技术中获益；而健康的社会则能减少与严重疾病相关的巨大成本。这些成果转化为更高的成人收入，使得有更多的财务资源可以投入到下一代的发展中。 本文不直接探讨连接人力资本与长期社会经济福祉或包容性增长之间的因果机制。相反，它关注于年度预算资源在旨在培养人力资本政府的项目中的分配；特别是以墨西哥为例。3 这些政府项目涉及人力资本的多方面，如教育、健康、工作、社会保障，以及基于性别、民族或残疾的歧视预防。因此，它们可能影响个体生命的特定阶段，或影响多个阶段。 例如，向大学生（包括本科生和研究生）提供奖学金直接影响18至30岁的成年人口。旨在提升员工技能的培训研讨会有可能惠及18至30岁的成年人，以及30岁以上的人群。改善边缘化社区的幼儿园和基础教育，影响儿童人口。为没有社会保险的个人提供健康服务涵盖所有年龄段：儿童、青年、 18至30岁的成年人、31岁以上的劳动年龄成年人和老年人。此外，一个鼓励青年参与多样化活动（社会、经济和文化）的项目，可以帮助改善少数群体的社会经济状况。 通过在一组大型人力资本计划中配置资源，政府可以根据人们所处的生命阶段来满足其不同的需求。虽然人力资本干预措施产生的影响是一项长期工作，但公共支出与这些计划的人口覆盖率之间的关系是短期的。可以说，更好的覆盖率有利于实现预期结果，前提是这些计划没有遭受重大设计缺陷。事实上，实证研究表明，社会项目覆盖率对健康和经济结果都具有长期影响（参见Goodman-Bacon (2021)关于儿童医疗补助计划的案例）。4因此，我们采用一个分析框架，该框架是为评估与人力资本相关的多个覆盖率变量相关的公共支出而开发的，用于短期/中期评估。通过这项分析，政策制定者可以识别结构性瓶颈（即哪些计划对额外资金的反应不佳），或者如果目标是增加不同计划覆盖的人口比例，则可以制定合适的配置方案。5 根据上述例子，针对经历关键人生阶段的人口群体来安排政府支出具有潜在益处。在人生这些特定阶段进行战略性投资通常是政策制定者的优先事项，因此，提供一种分析工具来评估相应项目对这类群体的覆盖程度至关重要。基于这些原因，在本篇论文中，我们以能代表人生阶段的人口群体为标准来呈现研究结果。 为本文之目的，我们采用政策优先级推理（PPI）框架。该方法论涉及一个结合了强化学习的政治经济模型，用以解释中央权威如何分配预算资源，以及分配的资金在由公务员或负责机构管理的项目中的使用程度。PPI考虑了一系列因果机制，这些机制能够推断预算对人力资本项目覆盖范围的影响。该方法考虑的关键机制包括：（i）中央权威与执行政策的代理人/机构之间的目标不一致，这可能导致效率低下，具体取决于公共治理的质量；（ii）多 一个涵盖同时覆盖多个项目的维度框架；（三）一个捕捉短期内在覆盖指标之间条件依赖关系的关联网络；以及（四）限制公共支出短期/中期绩效的结构参数。6 在墨西哥，几个部门发布了关于各种政府项目的高度详细的数据，包括其年度支出以及在实现覆盖范围方面的绩效。近年来，一个由该国前独立社会政策评估机构：CONEVAL发布的、专注于社会经济发展的专家优化版数据得以公布。因此，墨西哥是一个理想的研究案例，用以展示绩效评估（PPI）如何有助于评估人力资本支出的短期有效性。 本文其余部分将阐述该模型的实证与理论背景：政府支出与人力资本关系的基础、墨西哥经济概况以及PPI框架的简要说明。随后，我们呈现一个包含49项政府计划、其年度支出及人口覆盖率绩效的独特数据集。接着，我们运用PPI展开分析并讨论主要见解。最后，我们反思对墨西哥的启示以及其他国家在政府为人力资本支出方面的更广泛影响。 二、关于政府支出、人力资本及墨西哥的案例 人力资本，包括知识、技能和健康，被广泛认为对生产力和包容性增长至关重要。鉴于其重要性，评估政府在社会健康、教育和社会保障方面的支出如何影响人力资本结果，对政策制定至关重要。然而，此类评估因缺乏细粒度数据以及缺乏能够处理人力资本多维性以及政策领域之间复杂相互依赖关系的适当分析工具而面临重大局限。 现有研究大多依赖使用高度聚合变量的横截面或面板分析，有时将不同类型的社会部门支出（如健康、教育、社会保障）作为自变量，并将人力资本指数（HCI）等综合指数作为因变量。这些分析的证据表明，社会部门支出与人力资本结果之间存在微弱且通常是非线性的关系（Andrews等人，2019）。此外，由于各国结构性特征导致的显著异质性，结果可能具有误导性，难以得出针对特定背景的 6 结构参数根据覆盖指标和支出数据的动态进行校准。因此，它们反映了财务约束之外导致长期惯性的不可观测因素（即结构性瓶颈）。 政策建议 汇总方法的一个主要局限性在于，其估计值难以用于政策制定。即便发现了正面关联，也无法揭示如何通过在不同具体项目间重新分配预算来提升结果。在项目层面理解支出权衡对于优先配置资金以提升人力资本至关重要，但这既需要精细数据，也需要能够考虑政策相互依存性的分析