大逃离：英国为何深陷财政困境及如何突破

为什么英国陷入财政困境以及我们如何摆脱困境 西蒙·皮特韦, 塞伦·希恩, 詹姆斯·史密斯 & 安迪·金 2026年7月 致谢 安迪·金（Andy King）是弗林特全球（Flint Global）的专家合伙人，也是英国财政责任委员会（OBR’s Budget Responsibility Committee）的前任成员。他以个人身份合著了这份报告。 作者们从与英国财政大臣（HM Treasury）、预算责任办公室（Office forBudget Responsibility）以及国际货币基金组织（International Monetary Fund）的官员的对话中获益匪浅，同时也感谢了Julian Jessop、Paul Johnson、Lukasz Rachel、Ricardo Reis和João Sousa。作者们也感谢Resolution Foundation的同事们在准备这份简报中的帮助，尤其要感谢Ruth Curtice、Sophie Hale、Parth Pandya和Gregory Thwaites。任何剩余的错误均由作者们自行负责。 下载 本文件可在以下链接免费下载为PDF格式： resolutionfoundation.org/publications 引用 如果您在撰写自己的文章时使用本文件，我们推荐的引用方式是：S Pittaway, C Sheehan, J Smith & A King, 《大逃亡》：为什么英国陷入财政困境以及我们如何摆脱困境，Resolution Foundation, 2026年7月，https://doi.org/10.63492/onjg536 分享权限 本文件根据创意共享署名-非商业性使用-禁止演绎 3.0 英格兰及威尔士许可协议发布。根据该协议，任何人都可以在不违反创意共享许可协议所规定条款的前提下，无需书面许可即可下载、再利用、再印刷、分发以及/或复制Resolution Foundation的出版物。 目录 执行摘要 一位新任首相和财政大臣将接手一个深陷看似无止境财政困境的国家。自金融危机以来，公共债务已近三倍；税收正迈向至少80年的最高点；而在每次预算案前的数月里，公众的猜测都集中在政府如何在金融市场动荡的背景下进一步勒紧腰带。这不仅仅让辩论变得痛苦，更在全国范围内带来了切实的后果，公共服务已明显恶化。人们越来越有种感觉，英国已经变得“治理无望”，这加剧了我们政治的碎片化和两极分化。但事情不必如此。本报告——一系列探讨国家规模与形态、以及如何在低增长和高不确定性时代更好地管理公共财政的首篇报告——诊断了英国如何陷入此困境，并提出了摆脱困境的行动指南。 低速增长对税收收入造成了毁灭性影响，但这夸大了其对公共财政的总体影响。 对许多人来说，这种普遍的萎靡不振的深层原因很简单：这仅仅是英国增长灾难的产物。自2007年以来，经济增长已崩溃，人均GDP的增长速度低于除意大利外的所有G7国家。这不仅对家庭收入造成了灾难性影响，还导致税收收入每年大约减少了4500亿英镑——如果经济增长继续沿其金融危机前的轨迹发展，本可获得这样的税收收入。 但增长乏力对公共财政的影响并未就此结束。由于公共部门薪酬最终与私营部门收入挂钩，全经济范围内的收入放缓使得国家劳动力成本降低。这一调整在公共部门和私营部门都同样痛苦：2007年至2025年间，人均实际公共部门薪酬每年仅增长0.8%，导致平均公共部门员工在薪酬和养老金方面比如果其继续按金融危机前的趋势增长，每年要差35,000英镑。这对他们的生活水平来说非常糟糕，但这意味着到2025-26年，提供公共服务的成本比其他情况下要低约1100亿英镑。与此同时，福利支出也类似地低于趋势线约1010亿英镑。这并非因为总福利开支落后于整个经济的收入——在2025-26年占GDP的10.8%，比2007-08年高0.8个百分点——而是因为收入本身停止增长。这些共计2100亿的“节省”几乎抵消了收入的一半损失。这是削减国家规模以适应我们缩减的经济资源的更自动——尽管困难——的部分。 剩余的约2400亿英镑缺口主要通过削减开支、提高税收和增加借贷来弥补——这一调整过程更加困难，削减开支削弱了公共服务，而税收提高进一步抑制了增长。除工资、福利和债务利息以外的日常开支比如果危机前预算增长得以持续，要低约1400亿英镑。再加上投资开支的额外200亿英镑缺口，这合计对国家提供公共服务的能力造成了近1600亿英镑的挤压。税收直到最近才承担起压力：截至2019-20年，税收占GDP的比重略低于2007-08年的水平。但自2019-20年以来，该比重已上升3个百分点，预计将在2025-26年为公共财政带来超过900亿英镑的提振。 此次调整管理不善。英国增长放缓的全面程度，各国政府才逐渐意识到，因为在英国责任预算办公室（OBR）的中期预测中，零星的向下修订之后，随之而来的是零敲碎打式的紧缩。这种反应迟缓和前后不一致的做法导致了严重的政策失误。例如，削减 到2011-12年这三年间，公共部门净投资增长了38%——恰逢历史最低利率提供了纠正数十年投资不足的机会——这对经济规模产生了持久的影响。最近的错误则出现在税收方面。由于政府已排除触及三大主要收入来源，2024年预算便围绕雇主国家保险的上涨来构建。这扩大了对就业具有经济破坏性的税收惩罚，并不成比例地落在低收入工作上。与此同时，税收制度正变得越来越复杂：在2020年至2025年间新增了14种税，超过了18世纪以来任何半个五年期，使英国税收总数达到近200年来的最高水平。这些错误反过来又导致了增长放缓，使英国的财政困境恶化。 英国变得年迈且体弱，增加了约900亿英镑的财政压力。 低增长并不能解释我们所有的财政困境。即便是在危机前的良性增长轨道上，英国也仍然会面临严峻的人口和健康挑战。 从财政角度来看，2007年标志着英国人口结构的一个时机不当的转折点。就在金融危机爆发之际，婴儿潮一代开始进入退休年龄，而劳动年龄人口占比也首次出现了超过30年的下降。根据英国财政研究所（OBR）对税收和支出的年龄模型预测，自那时起的人口老龄化每年给英国国库造成了约500亿英镑的损失。政策有时会对此压力采取反向措施，例如提高国家养老金年龄。结果，如今领取养老金的人数减少了310万，节省了约400亿英镑。但由于与大量参与政治投票的老年选民相关的政策净损失带来的政治成本，导致在其他方面给予了更慷慨的待遇，例如“三重保障”机制已经比养老金按收入增长幅度上调的成本高出126亿英镑。 日益恶化的健康状况——这一财政压力的驱动力远未得到充分讨论——同样重要。在2022-年的那个十年里 2024年，人口健康状况不佳的比例上升了4个百分点，而人口老龄化仅解释了这一增长约五分之一。自2010年代初以来，心理健康状况在各项调查中持续恶化，尤其是在年轻人中，这一趋势有诊断证据和“绝望而死”病例增加相佐证。身体健康状况则更为复杂，但需求复杂性已急剧上升：在所有年龄段中，2006-07年至2020-21年，至少存在三种既往病症的急性住院病例比例增加了两倍。如果整体健康状况不佳的患病率仅仅保持在2007-08年的水平，政府本可以维持目前针对健康状况不佳人口的每人支出水平，并且仅在2025-26年就能节省约500亿英镑。剔除老龄化因素后，英国国家医疗服务体系（NHS）及相关福利的高支出给社会带来了约400亿英镑的额外压力。 满足医疗开支的需求，意味着对日常公共服务进行了大幅削减。 英国政府已大体上满足了这一日益增长的需求。中央政府现在每年在卫生与社会关怀部（DHSC）预算和与健康相关的福利上的支出将近3000亿英镑——相当于非利息支出的每4英镑中有1英镑，以及对于健康状况不佳的每个人超过1万英镑。2007-08年至2025-26年期间，与健康相关的实际支出增长了58%。这听起来很慷慨，但它仅够跟上国家健康状况的下降：自2012-13年以来，对于健康状况不佳的每个人的实际支出仅增长了约8%。尽管这是一个粗略的衡量标准，但它有助于解释为什么尽管过去二十年来人均实际支出显著增加，但人们对卫生服务的满意度却如此之低。 对医疗保健投入增加的代价几乎由所有其他公共服务部门承担。为了保护最大的部门，大多数其他部门被迫进行了大幅度的实际价值削减，而2025年支出审查延续了这一模式，计划日常支出的增长中，每十英镑中有九英镑将用于健康和社会护理。地方政府是受影响最严重的。其支出在2007年至 并且，在调整了通货膨胀和人口增长因素后，2024年的情况依然如此，尽管中央政府支出增加了21%。在这些缩水的本地预算中，社会照护挤占了其他所有项目，导致自2007-08年以来，其他本地服务的实际人均支出减少了三分之一。无论在困境中做出这个决定是否正确，没有任何政府曾承认这是当时的选择。 这些压力在未来几年只会加剧。 对于寻求简单解决方案的人来说，不幸的是，过去二十年的压力只会加剧。 可见，通过长期财政预测，并借鉴OBR在其《财政风险与可持续性》报告中的方法，这一点便一目了然。基于这些预测，很明显我们的公共财政正走在不可持续的轨道上。然而，具体表现形式则取决于所做出的具体假设。在OBR的基本情景中，依据其对“不变”政府政策的解读，债务预计将在未来50年内持续上升，并在超过GDP的300%处达到峰值——这远高于富裕国家通常能维持的水平。对该方法的一种批评是，OBR假设税收起征点和福利津贴会根据收入进行调整，而坚持立法的默认做法——根据通胀进行调整——则会使公共债务处于一条不那么令人担忧的路径上。这在狭隘的意义上是对的，但这并不是一种有助于我们思考长期财政挑战的方式。如果所得税起征点根据物价而非收入进行调整，债务将仅为GDP的150%，而不是像OBR基本情景那样达到300%以上的峰值。但这需要付出令人瞠目的税收负担作为代价：到30年后，一个收入为平均收入三分之二的人——这也是政府自己设定的低收入标准——将需要缴纳较高的所得税率。同样地，如果将工作年龄福利根据物价而非收入进行调整，财政计算将趋于平滑，但这需要付出平均收入与平均UC（失业救济金）补助金比率翻倍（从4.3倍变为9倍）的代价。很明显，永久性地根据通胀进行调整并不能解决健康和老龄化带来的长期财政挑战。 对一种假设关注不足，该假设将长期预测拉向相反的方向——也就是说，更乐观的方向。该预测是在政府实施选举前宣布的430亿英镑的增税之后开始的，这部分增税占本届议会总财政整顿的五分之四以上。（有趣的是，我们将看到新政府是否会坚持这些计划。）如果主要收支平衡保持在当前水平，那么公共债务最终爆炸性的路径将从今天开始，到2050年债务将占GDP的200%。英国财政状况的不可持续性是真实的，而所需的调整不会自行发生。 日益增长的压力来源清晰明了。即使国家养老金年龄做出合理上调，人口老龄化仍将持续给公共财政带来压力。到本世纪中叶，普通人预计将成为国家的净受益者。国家养老金支出目前已占GDP的5%，预计到2075年将增至9%——如果“三重锁定”机制的上调效应超出预期，其成本甚至可能更高。医疗支出预计将从GDP的8%上升至13%，这得益于人口结构变化、健康状况恶化以及成本压力，这些因素共同意味着每年实际增长率为2.5%。此外，自朝鲜战争以来，首次出现了跨党派共识，即国防开支必须增加：北约到2035年将国防开支占GDP比例承诺为3.5%，而过去三十年的平均水平仅为2.2%。2030年代的相对人口结构稳定期，是我们在这些压力再次加剧前调整公共财政的关键窗口期。仅仅寄希望于压力缓解是远远不够的。 一份帮助英国摆脱财政困境的“大逃亡”攻略 显而易见的是，仅仅等待和希望增长能自动出现，并非解决之道。对家庭财务而言，更快的增长是关键，但与各色政客可能所想的不同，它并非逃避艰难抉择的途径，至少因为不断上涨的工资将吞噬大部分额外的税收收入。 快速解决方法或许诱人，但效果并不更好。喘息声 放松财政规则并增加借贷