© 2026 世界银行 1818 H街西北,华盛顿特区20433 电话:202-473-1000;互联网:www.worldbank.org 版权所有 这项工作由世界银行出版。本工作中表达的观点、解释和结论不一定反映世界银行执行董事的观点或他们所代表政府的观点。 世界银行不保证本作品中包含的数据的准确性、完整性或时效性,也不对信息中出现的任何错误、遗漏或差异,或对使用或未使用所提供的信息、方法、流程或结论承担责任。本作品中所示边界、颜色、名称、链接/脚注和其他信息,并不代表世界银行对任何领土的法律地位,或对相关边界的认可或接受,作出任何判断。引用他方作品并不意味着世界银行认可作者所表达的观点或其作品的内容。 本文件任何内容均不构成对世界银行的特权与豁免权的限制、解释或视为放弃,所有这些特权与豁免权均予保留。 权利与许可 本作品中包含的材料受版权保护。由于世界银行鼓励其知识的传播,只要注明出处,本作品即可为非商业目的进行全部或部分的复制。 世界银行.2026. 菲律宾塑料政策发展:塑料价值链各关键利益相关方的见解——请按以下方式引用该作品:“© 世界银行。” 关于权利和许可(包括衍生权利)的任何查询,请致世界银行出版物,世界银行,美国华盛顿特区西北H街1818号,邮编20433;传真:202-522-2625;电子邮件: pubrights@worldbank.org. 菲律宾塑料政策发展 塑料价值链各关键利益相关方的洞察 目录 致谢 缩略语 1执行摘要 菲律宾塑料政策 10 方法论 12 塑料生命周期与利益相关者 16 第二部分 三项减少菲律宾塑料垃圾政策的预期影响 第三章 塑料改革的政治经济学 减少塑料垃圾政策的广泛支持 31 环境担忧推动减少塑料措施的支持 31 基础设施完善和政策有效执行的重要性 32 缺乏替代品降低了减少塑料措施的支持 33 对成本上升的担忧以及机遇的期待 34 明确沟通策略的重要性 35 对具体政策看法对其有效实施具有重要影响 37 第四章。结论 参考文献 附件A:塑料政策模拟器(PPS)50 附件B:非正规工人调查 56 附件C:定性调查 60 致谢 该报告由世界银行员工和顾问团队编制,由 Junu Shrestha(资深环境专家)、Liliana D.Sousa(资深经济学家)和 Mathew Wai-Poi(首席经济学家)领导。核心团队成员包括 Klaus Sattler(环境专家)、Sharon Piza(经济学家)和 Agnes Chung Balota(资深环境专家)。Reynar Rollan(固体废物管理顾问)、Rea Uy Epistola(顾问)、Hubert Jenny(技术顾问)和 Benjamin Lavin(顾问)提供了技术和利益相关方参与支持。Ann Bishop(技术编辑)和 Leslie Lim(设计师)在准备报告出版方面发挥了关键作用,而 Venessa Vaishali Sarkar(项目助理)则提供了宝贵的运营支持。 由鲁珀特·杰里迈亚·布斯塔曼特四世(Rupert Jeremiah Bustamante IV)领导的资源、环境与经济研究中心开发了塑料政策模拟器;由希拉·埃劳里亚(Shiela Elauria)领导的民调公司Ipsos进行了非正式工人调查;由安娜·丽莎·巴托洛梅(Anna Lissa Bartolome)领导的菲律宾调查研究中心进行了定性利益相关者调查。 该团队对同行评审专家亚历杭德罗·德·拉·富恩特(EAEPV资深经济学家)和德尔菲娜·阿里(SMAEO资深环境工程师)提供的宝贵建议表示感谢。 总体而言,该研究得到了Ndiamé Diop(文莱、马来西亚、菲律宾和泰国国家主任)、Zafer Mustafaoglu(文莱、马来西亚和菲律宾部门主任)、Mona Sur(环境、自然资源和蓝色经济全球实践主管)、Marc Sadler(环境东亚及太平洋实践主管)、Benu Bidani(贫困东亚及太平洋实践主管)以及Rinku Murgai(东亚及太平洋实践主管)的指导。 研究团队也向菲律宾私营和公共部门利益相关者表示特别感谢,他们慷慨地为本研究贡献了时间。这些政府机构及其代表包括:环境与自然资源部、国家固体废物管理委员会、国家生态中心、气候变化委员会、财政部门、贸易与工业部门、科学技术部门、卫生部门、劳工与就业部门、旅游部门以及内政与地方政府部门,还包括部分地方政府单位。 本项工作由世界银行管理的PROBLUE多捐助人信托基金提供资金,该信托基金是一个多捐助人信托基金,旨在支持健康海洋中海洋和海岸资源的可持续和综合发展。 缩写 执行摘要 菲律宾的“蓝色经济”部门——海洋运输、渔业、水产养殖和旅游业——日益重要,2024年为该国国内生产总值贡献了3.8%,预计这一数字将继续增长。与此同时,菲律宾正面临日益严峻的塑料污染危机。作为全球海洋塑料污染的主要贡献者之一,菲律宾每年估计向海洋泄漏超过30万吨塑料垃圾,这些垃圾对蓝色经济的损害持续且不断加剧。由于约有190万菲律宾沿海社区居民从事旅游业、渔业和水产养殖业,实现可持续的蓝色经济是一项社会经济发展、环境保护以及公共卫生的当务之急。焚烧塑料垃圾会造成空气污染,而食物链中的微塑料可能危害健康。本报告评估了三项减少塑料垃圾的政策改革,同时考虑了这些政策的环境影响、分配结果,以及塑造有效实施的政策经济和行为因素。 政策情景 由于对塑料污染的日益关注,菲律宾政府一直在制定和实施政策,以管理和减少塑料垃圾。然而,在菲律宾全国范围内,关于废物管理的数据有限,企业、社区和家庭对塑料产品的依赖程度的数据也同样有限。因此,塑料垃圾减少政策对经济部门和收入群体可能产生的影响尚未得到充分理解。所以,在制定减少塑料垃圾的政策时,评估就业、收入和其他因素可能受到的影响至关重要。 为支持菲律宾有效减少塑料的政策发展,本报告呈现了三份于2021年至2024年间开展的研究结果,这些互补性研究考察了三项政策改革的潜在影响:2022年《生产者责任延伸法案》(第11898号共和国法案),该法案要求塑料包装生产商承担其产品废弃物管理的全部财务责任,并适用于菲律宾约57%的塑料(按重量计);《塑料袋税法案》(第9171号众议院法案),这是一项旨在减少塑料袋使用的消费税,并适用于约17%的塑料;《一次性塑料产品监管法案》(第9147号众议院法案),这是一项逐步实施的对吸管、餐具等一次性塑料产品(SUPPs)的禁令,并适用于约36%的塑料。3 尽管生产者责任延伸(EPR)法案于2022年成为法律,但截至2026年年中,其他两项政策尚未被批准成为法律。 第一项研究使用了世界银行开发的塑料政策模拟器(PPS),该工具用于模拟公共政策改革的影响。第二项是对塑料价值链上关键利益相关者的调查,涵盖了从上游的提取、生产和分销阶段到下游的消费、废物管理和处置阶段。该研究旨在了解利益相关者对塑料包装、废物以及减少塑料废物的政策的经验和看法。第三项研究是对非正规工人的调查,他们的工作机会和收入可能受到改革的不利影响。 我们的分析通过将PPS模拟结果(旨在量化影响程度和传导渠道)与两项针对性调查结果(旨在捕捉利益相关者的制约因素、认知以及分配性影响,尤其针对非正规工人)进行三角测量,从而综合评估。PPS结果应被解读为敏感性强的方向性估计,其结果受数据可用性和关于合规性与系统性能的假设影响。因此,调查证据对于评估政治可行性、公平性风险和实施制约因素至关重要。 关键发现 2020年塑料污染与循环经济评估(PPS)显示,在“一切照旧”(无变化)情景下,2040年的结果将呈现塑料垃圾量持续增长、对原生塑料持续高度依赖以及线性经济模式持续进行的情况。据PPS评估,2020年菲律宾产生了约207万吨塑料垃圾。在“一切照旧”情景下,PPS预测到2040年,塑料垃圾将增至约460万吨,其中230万吨将处于管理不善状态。PPS还预测,若无改革,塑料全产业链的温室气体(GHG)排放将在2020年至2040年间增加一倍以上,从9至20百万吨二氧化碳当量(MtCO2e)。相反,针对《生产者责任延伸法》(EPR Act)、消费税和减少特定用途塑料(SUPP)的政策改革情景预计将实现塑料包装使用量的减少,以及塑料再利用的增加,从而降低2040年预测的塑料垃圾增长量。《生产者责任延伸法》和消费税将通过提高某些塑料(尤其是包装材料)的价格来实现这一目标,而减少SUPP则将通过将某些产品移出市场来实现。 在三项政策中,PPS发现《生产者责任延伸法》(EPR法案)具有潜在的最大影响力,而利益相关者调查表明其获得了消费者的广泛支持(框ES.2)。然而,《生产者责任延伸法》的成功实施将取决于几个关键因素。首先,有效的EPR实施需要政府机构的协作。这是为了提供激励措施、改善地方治理、创造就业机会以及发展公私合作伙伴关系。其次,一个结构完善的金融体系对于引导有义务的实体向塑料废物管理贡献资金至关重要。第三,需要改进塑料废物的分离、分类和收集,以促进回收利用、将非正规工人纳入体系,并解决消费者、生产商、零售商和废物管理者对《生产者责任延伸法》存在的重大误解。 ES.2箱。三项政策的指示性分布影响 潜在受益者(净收益,长期来看):沿海和蓝色经济社区(泄漏率较低);公共卫生(露天焚烧/泄漏减少);根据生产者责任延伸制度(EPR)进行正规废弃物分流的主体(通过EPR转移实现更高利润空间,前提是执行到位);拓展可行替代方案及再利用/补充模式的企业(尤其是在标准体系和采购支持有助于市场准入的情况下)。 可能产生不利影响(短期或缓解措施不足时):经济中的低收入tingi消费者(若替代品仍然稀缺,则单位包装成本会更高);小型供应商和非正式食品企业(转型和合规成本);废品回收者(转型期间特定塑料品类的收入波动和收入减少);上游生产商/转换商(需求增长放缓带来的调整成本)。 为培养公众减少塑料消费、实现显著且可持续的环境效益的承诺,不仅需要制定促进积极塑料垃圾减量态度的政策措施,还需要了解他们的顾虑并纠正其错误认知。政策要取得成功,需要贯穿塑料价值链的全面行为改变。生产商需要重新考虑其在产品和包装中如何使用塑料;小型商家需要减少对一次性塑料用品的依赖;消费者则需要适应新型包装、重复使用购物袋,并将可回收物与其他垃圾分开以便收集和处理。 两项调查的结果显示,有必要提高人们对拟议政策的认识。尽管大多数非正式工人表示他们理解禁止某些塑料制品的规定以及分类回收的要求,但他们对于其他政策(如生产者责任延伸制和垃圾焚烧发电设施要求)的认识明显较低。消费者对与塑料废弃物相关的政策也存在显著误解。这些误解包括:认为《一次性塑料制品限制政策》(SUPP)会导致一次性塑料制品被更耐用的产品替代;认为《生产者责任延伸法》(EPR法案)是对企业的惩罚,因为惩罚更有效;认为《生产者责任延伸法》是对消费者提供激励而非生产者;以及认为该法案旨在激励更清洁塑料品的创造。关于消费税,一些消费者认为会收到税款,而另一些消费者则认为会激励企业生产塑料袋。 根据PPS的研究,对塑料袋征收消费税是这三种政策中效果最不明显的,但预计能实现塑料使用量和塑料垃圾的一定程度的减少。值得注意的是,本研究采访的塑料价值链相关利益方对消费税的成功前景持低预期,他们认为该税率过低,无法影响上游行为,只会提高消费者价格。 减少小包装(SUPPs)将尤其具有挑战性,因为生产者、零售商和消费者都需要它们。这对低收入消费者尤其如此,他们只能负担得起少量购买的商品;这些商品通常以小袋包装出售,而这些小袋采用的是低价值、难以回收的塑料。在一年中,菲律宾人使用的小袋几乎达60亿个。不幸的是,小袋和某些特定小包装的可行替代品很少,尽管塑料购物袋的替代品已被广泛采用,但由于食品安全要求,用替代品取代食品包装的小包装仍然具有挑战性。 利益相关者,尤其是生产商、分销商和零售商,经常将废物热处理(WtE)