蒙古气候智能型关键矿产开采

蒙古国的气候智能型关键矿产开采 要点 • 全球对关键矿物的需求正迅速增长，为蒙古国创造了战略机遇。为了将矿产财富转化为持续的经济价值，蒙古国必须融入多元化、负责任的国际供应链。 斯坦迪·辛恩 水资源专家 亚太银行 (ADB) 埃里克·拉斯穆森顾问，亚洲开发银行 恩赫图门·图门索格特顾问，亚洲开发银行 米格尔·坎波顾问，亚洲开发银行 蒙古拥有全球最丰富的未开发关键矿产资源之一，但该行业仍高度集中且专注于原材料：矿业贡献了国内生产总值的27%，外国直接投资的76%，以及出口的90%。 Joanne Dixon 顾问，亚洲开发银行 引言 全球向清洁能源的转型正在增加对关键矿产的需求，例如用于电池的锂、用于永磁体的稀土元素、用于电线和电机的铜、用于阳极的石墨、用于化学加工的萤石，以及用于高性能合金的钨。这些矿产的供应情况将决定哪些国家引领下一个工业时代。 • 国际投资日益依赖于可预测的规则、可信的治理以及环境、社会及治理（ESG）标准。政策波动、包括财政不稳定、公共地质信息薄弱以及ESG实施不均等的碎片化监管，目前正阻碍投资。采用一个三支柱方法——政策改革；有针对性的产业战略；以及在基础设施、技能、勘探和社区利益共享方面进行平行投资——能够释放私营部门投资，同时确保包容性和可持续增长。 蒙古拥有世界最大的未开发矿产资源之一。其地质蕴藏着丰富的铜、锂、稀土、萤石、石墨、钨和镍矿藏。矿业已占该国国内生产总值（GDP）的约27%，外国直接投资（FDI）的76%，以及出口总额的90%。然而，蒙古的矿业部门仍然高度集中：大部分产量为铜（按价值计出口占37%），其次是煤炭（占35%），几乎所有出口都以原材料形式运往单一市场——中华人民共和国。因此，蒙古丰富的关键矿产潜力尚未得到充分开发，也未能有效融入寻求多元化和负责任来源的全球供应链。 蒙古拥有资源基础，且全球需求强劲。然而，仅凭地质条件并不能使一个国家成为关键矿物的可信赖供应商。政策法规、治理、基础设施及投资限制等因素，持续制约着具有竞争力、负责任和低碳型采矿行业的發展。 注释：在本出版物中，“$”指美元，“A$”指澳大利亚元，“MNT”指图格里克。截至2026年5月26日，1美元=3,576.03图格里克。 国际标准书号：978-92-9277-859-0（印刷版）978-92-9277-860-6（PDF版）国际标准连续出版物号：2071-7202（印刷版）2218-2675（PDF版）出版品编号：BRF260277-2数字对象标识符：http://dx.doi.org/10.22617/BRF260277-2 亚洲开发银行简报 第397号 为什么供应链正在被重塑？ 这种差距既为进口国带来了供应安全风险，也为资源丰富的经济体提供了百年难遇的经济机遇。 关键矿产需求上升 国际能源署预测，在所有脱碳情景下，用于清洁能源技术的关键矿物的需求将急剧增长。图1显示了2024年和2050年关键矿物需求的预测构成。在国际能源署的“已宣布承诺情景”下，到2050年，铜的需求可能增加高达250%，石墨增加500%，铂族金属增加1560%至6650%。锂的需求预计将从2024年的水平增长超过十三倍。4 这些预测反映了全球政府和制造商已经进行的投资承诺（脚注3）。 买方与融资方期待什么 欧盟《关键原材料法案》、美国最近的行政命令、日本《经济安全保障促进法案》、韩国7关键矿产战略，都共享一个共同目标：实现供应多元化，构建有韧性的供应链。这一地缘政治转变正在为能够展示负责任治理、环境、社会及治理（ESG）合规性和供应可靠性的国家的新关键矿产来源创造前所未有的需求。同样，在中国人民共和国内部，用于加工的关键原材料（CRMs）的需求持续增长。 由于从矿山开发到首次生产所需时间漫长（10至15年或更久），仅靠开采供应难以跟上需求。即便当前投资力度巨大，新增项目储备和现有产量也均不足以满足预期需求。 关键矿产的主要买家——如电池和汽车制造商以及电子公司——现在要求供应链透明度、可追溯性，并符合ESG（环境、社会和治理）标准。 4 国际能源署。关键矿产数据浏览器：关键矿产数据集（2026年4月1日访问）。5 建立国家能源主导委员会 2025年，美国政府发布了第14213号行政命令（《增加美国矿产产量立即行政措施》）（2025年2月）；第14241号行政命令（《释放美国近海关键矿产》）（2025年3月）；第14285号行政命令（《矿产与资源》）（2025年4月），等等。R. Debredt、A. Letourneau 和 P. Le Billon。2025年。《释放美国能源？新特朗普政府下能源研究与社会科学转型发展中的不确定性》。第126页。104169。6 经济安全促进法 日本政府，内阁官房。2022年。7 《确保关键矿产，成为全球强国战略》 大韩民国政府；产业通商资源能源部。2023年。先进产业（韩文）。新闻稿。2月。8 金属与采矿行业指导转型工作小组，金属与采矿工作组。2024年。9 摩根大通。2026年。《关键矿产展望：需求激增，供应链扩张》。全球研究。2026年2月23日；以及 国际能源署。2025年。《2025年全球关键矿产展望》。 铜迄今为止一直是蒙古国最发达的关键矿产；然而，其加工能力仍然有限。由力拓集团运营的奥尤陶勒盖铜矿是世界上最大型矿藏之一，而额尔登特铜钼矿自20世纪70年代起就已投入运营。这些运营项目每年共同生产超过100万吨（mt）的铜精矿，相当于约24.9万吨的含铜量，其中大部分被出口用于冶炼和精炼（脚注12）。 标准。欧盟电池法规将从2027年开始分阶段实施对锂、镍、石墨和钴的追溯性要求，该法规将要求在欧盟市场上销售的每一块电池都必须携带一份数字护照，记录其原材料的来源和ESG特性。 国际金融机构和出口信贷机构也在进行类似的审查。全球130家金融机构采用的《赤道原则》要求进行项目层面的环境和社会风险评估。投资者越来越多地筛选项目，以确保其符合国际金融公司（IFC）绩效标准、矿业与金属业国际理事会采矿原则以及全球尾矿管理行业标准。 其他关键矿产还包括萤石和锌。2024年，萤石精矿产量达到约10万吨，锌精矿产量达到50万吨（脚注12）。蒙古国的博尔-奥嫩矿场生产的冶金级和酸级萤石纯度超过95%，使该国成为少数几个能够为氟化工、铝和钢铁冶炼提供高纯度材料的世界供应商之一。目前估计稀土矿藏储量为400万吨。然而，为了充分评估和量化蒙古国关键矿产储量以供开发，仍需进行大量勘探投资。 尽管蒙古自2006年起一直是《资源开采业透明度倡议》的成员国，但近年来其遵守程度有所减弱。对于一个需要吸引数十亿美元资金来开发其矿产资源的国家而言，满足这些标准并非可选项；它是获得国际资本市场准入的必要条件。11 理解买方需求至关重要。日本、韩国及欧盟的主要采购商要求在长期合同下获得可靠的供应量，产品质量需符合精确的技术规格，从矿山到最终产品需具备完整可追溯性，以及供应链各环节需通过验证的ESG合规性。 蒙古国的角色：从地质学到值得信赖的供应 蒙古国的地质资源丰富多样，拥有大量的铜、萤石、锌和其他矿产储量（图2）。已探明的矿产资源还伴随着该国大部分尚未勘探的地理区域，这为新的发现提供了巨大的潜力。12 关键矿产行业发展障碍 蒙古国的资产负债表无法支撑大规模关键矿产开发。截至2026年第一季度，公共债务占GDP的比重约为37.5%，¹³该国拥有BB-/B1/B+信用评级。¹⁴蒙古国的公共债务水平和低信用评级进一步加剧了融资难度，使得外国投资至关重要。预计2025年至2035年，早期矿床开发需要80亿至100亿美元的外国直接投资，远超当前各行业约10亿美元每年的资金流入。早期勘探仍资金不足，因为金融机构更青睐低风险项目。政策不确定性加剧了这一限制，提高了感知风险并抑制了投资。这造成了勘探项目管线中的结构性缺口，威胁到整个价值链。 蒙古从地质潜力转变为关键矿产可靠供应商的进程，受到四大类相互关联的障碍制约：金融、基础设施、技术和环境。这些挑战及其解决方案相互关联。基础设施的不足会提高项目成本，这会劝退投资者，限制勘探融资，并导致矿藏未能得到证实，从而使得基础设施投资更难获得合理化。打破这一循环需要采取协调一致的战略，将这四大障碍同时视为可持续和均衡跨部门发展的机遇。 环境、社会及治理标准 政策与金融 蒙古国的环境影响和社会影响评估（ESIA）框架在立法中已建立完善，但面临持续的执行挑战，包括一致性有限且与国际标准不完全接轨。15 环境与气候变化部负责总体筛选，但省一级的监测和执法能力有限，导致采矿活动的环境审计存在不一致性。采矿公司必须签订社区发展协议以惠及当地社区。16 例如，2015年Oyu Tolgoi有限责任公司与地方政府签订的协议中包含本地就业、奖学金和可持续发展计划等条款。17 关键政策和金融壁垒阻碍了蒙古国相对于澳大利亚、智利以及区域同行的竞争力。这包括高且不可预测的有效税率、对铜征收双重特许权税以抑制下游投资，以及主观的许可证转让税造成交易不确定性。蒙古国的矿业部门在频繁修订的法律框架下运营，缺乏吸引国际投资者所需的稳定性和可预测性。蒙古国的《矿产法》在时间推移中经历了多次修订，反映了政策优先级的转变。这种演变创造了将条款整合到更连贯、更可预测框架中的机会。《矿产法》修订版正在公开征求意见，旨在为关键矿产建立正式定义和协调的国家支持，但持续一致的执行仍然是一个挑战。 水资源短缺是一个关键制约因素。如果没有严格的水管理标准和可持续的基础设施，扩大采矿活动可能导致不可逆转的环境恶化和社会反弹。缺乏专门的社会影响评估立法进一步加剧了矿业公司与社区之间协议执行难的问题。随着国际贷款人和买家日益重视ESG标准，缺乏可信ESG合规性的项目在融资、销售协议和市场准入方面面临重大障碍（脚注15）。最后，尽管蒙古自2006年起一直是《资源开采行业透明度倡议》的成员国，但近年来有效的监督和实施力度有所减弱。 根据《矿产法》，国家可通过私人资金发现的战略性矿产，可收购高达34%的股权权益；若国家财政有贡献，则可收购高达50%。尽管该条款体现了合法的公共利益和主权考量，但国际经验表明，在战略性矿产指定和国家股权权益的适用方面，若能提供更大的清晰度和可预见性，将有助于减少投资者在整个项目生命周期中的不确定性。 蒙古政府旨在通过《矿产法》和《环境保护法》等政策，促进负责任资源管理，这些法律为污染者建立了运营标准和问责制。最近的修订增加了对战略重要矿山的国家监管，包括要求至少10%的股份公开交易以确保透明度。 地质信息与许可 蒙古缺乏一个现代化的、公开可访问的国家级地质数据库，其水平可与澳大利亚（澳大利亚地质科学局）、加拿大（自然资源加拿大加上各省调查）等同行矿产资源管理机构运营的数据库相媲美。 苏联时期的调查数据零散、大多未数字化，且无法国际获取。尽管蒙古国运行着功能性的在线地籍系统，但其前端许可程序因多年暂停而时断时续，且战略性矿产储备制度允许在发现后进行国家自由裁量干预，这两者都使投资者产生不确定性，而同等法域已基本消除了此类不确定性。 蒙古在矿业工程方面拥有坚实的基础，但在矿产领域推广先进技术所需的专门人才方面存在不足。在湿法冶金、可再生能源整合、ESG系统设计和ESIA审计（脚注3）等关键领域，技能差距依然存在。要求至少90%的员工为蒙古国民，加剧了人才培养的紧迫性。 对绿色勘探投资不足 实现蒙古国的长期经济发展目标不仅需要更多劳动力，还需要更多专业技能。同时，受矿业影响的社区往往缺乏参与对其生计产生影响的项目的有效协商的知识和制度能力，尽管可能存在局部利益，但这仍会加剧公众的不信任。 蒙古国的勘探项目进展受到支出水平和许可证发放结构性瓶颈的双重制约。2023年，私人勘探支出达到4,272亿元人民币，较2022年的182.6亿元人民币（脚注12）大幅反弹，创下十多年来最高水平，但仍然比同侪矿产资源管辖区低一个数量级，后者在