宏观观察2017年第25期（总第196期）：我国政府引导基金的发展现状、问题与对策

Ω 伦敦经济月刊（2013年1月） 2013年1月18日 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 作 者：李 艳 中国银行国际金融研究所 电 话：010 - 6659 4620 签发人：陈卫东 审 稿：宗 良 周景彤 联系人：梁 婧 李 艳 电 话：010 - 6659 4097 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2017年9月26日 2017年第25期（总第196期） 我国政府引导基金的发展现状、 问题与对策＊ 政府引导基金是财政资金分配方式的重大创新。经过十几年的发展，我国政府引导基金已经初具规模，相关政策体系也更加完善，其对创业创新、产业结构调整以及基础设施建设等发挥着积极作用。但总体而言，政府引导基金还存在着资金分散、投向重复、项目落地率不高以及市场化运行水平有待提高等问题。在当前形势下，要着力从规划统筹、管理规范与优化、监督评价和风险防范等多维度发力，提高地方政府运用基金的能力，促进基金的健康可持续发展，更好地发挥其功能和政策引导效果。 国际金融研究所 宏观观察 2017年第25期（总第196期） 1 我国政府引导基金的发展现状、问题与对策 政府引导基金是财政资金分配方式的重大创新。经过十几年的发展，我国政府引导基金已经初具规模，相关政策体系也更加完善，其对创业创新、产业结构调整以及基础设施建设等发挥着积极作用。但总体而言，政府引导基金还存在着资金分散、投向重复、项目落地率不高以及市场化运行水平有待提高等问题。在当前形势下，要着力从规划统筹、管理规范与优化、监督评价和风险防范等多维度发力，提高地方政府运用基金的能力，促进基金的健康可持续发展，更好地发挥其功能和政策引导效果。 一、政府引导基金的发展历程与重要意义 按照《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，“引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”。从广义上说，创业投资引导基金、产业引导基金以及中小企业创新基金等都属于政府引导基金。 （一）发展历程 总体而言，我国政府引导基金起步较晚，其发展历程可以大致概括为以下四个阶段： 一是探索起步阶段。上世纪80年代，国家科委等注资成立了中国新技术创业投资公司，这标志着我国风险投资行业迈出了第一步。但是由于当时我国风险投资政策环境不完善、运作管理经验匮乏等原因，中国新技术创业投资公司在运营13年后停业关闭。1999年上海创业投资有限公司成立，开始投资设立具有基金性质的机构。2002年中关村管委会出资设立中关村创业投资引导基金，这意味着第一只由政府出资设立的具有引导性质的基金正式落地。 二是试点发展阶段。在以自主创新为核心的“十一五”规划的引领以及我国股权私募基金等的发展带动下，政府引导基金进入了政策规范与试点推出的新阶段。2005 2 2017年第25期（总第196期） 年十部委出台《创业投资企业管理暂行办法》，第一次提出中央和地方政府可以设立创业投资引导基金。2007年两部委颁布《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，支持科技型中小企业自主创新。在此期间，苏州工业园区创业投资引导基金等相继成立。 三是快速发展阶段。2008年发改委、财政部和商务部三部委联合发布《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，为政府引导基金设立和运作提供了法律依据和操作指南。2011年财政部和发改委发布《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，明确中央参股基金的重点投资领域等。与此同时，财政部与国家税务总局、国资委、证监会和社保基金会等部委也相继出台了政府引导基金的相关税收优惠、豁免国有股转持义务等政策。一系列文件的出台以及国内创业投资环境的日趋改善，对促进政府引导基金发展发挥了积极作用。据统计，截至2013年底全国共设立政府引导基金343支，总规模约2700余亿元，政府引导基金的作用日益增强，运作模式日趋完善。 四是爆发式增长阶段。2014年以来，政府引导基金的数量和规模急剧扩张，各级地方政府纷纷设立各种创投基金、产业基金和股权基金等。一方面，引导基金的快速扩张与中央规范财政补贴以及清理存量财政资金不无关系。在《关于清理规范税收等优惠政策的通知》等的要求下，地方政府将财政资金的使用方式从补贴转向股权。同时，为了防止存量资金被“清理”，地方政府也纷纷通过设立基金将其纳入财政预算。 另一方面，2015年1月，新预算法正式实施，融资平台不再具备政府融资职能。在经济新常态下，为了稳增长以及促进经济结构调整，一些地方政府将引导基金作为发行债券和运用PPP之外的新融资工具，掀起了一股设立政府引导基金的浪潮。据统计，截至2016年底，我国广义的政府引导基金总规模达5.3万亿元。在政府引导基金大规模增长的背景下，为进一步规范基金的设立、运作细节、提高市场化运作水平并防控相关风险，2015年11月财政部印发了《政府投资基金暂行管理办法》（以下简称《管理办法》），2016年12月发改委发布了《政府出资产业投资基金暂行管理办法》，进一步完善了政府引导基金的政策体系。 宏观观察 2017年第25期（总第196期） 3 （二）重要意义 一是创新财政资金分配方式，提高财政资金使用效益。通过设立政策性基金吸引和引导社会资本是财政治理理念的重大变革、是财政资金分配方式的重要创新。财政资金分配方式从过去分散、低效、行政性的财政补贴、税收优惠转向集中、高效、市场化的股权投资，变一次投入为滚动使用，有助于提高财政资金的使用效益、保障财政资金的保值增值。同时，有利于更好地发挥财政资金的杠杆放大效应，发挥“四两拨千斤”的作用，有效撬动和引导社会资本投向重点领域和产业，是政府发展经济和推进供给侧结构性改革的重要利器。 二是助推产业转型升级和经济结构调整，支持创新驱动的国家战略。一方面，投资于战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金，有助于扶持重大关键技术产业化、有效解决产业发展投入大、风险大等问题，加快实现产业转型升级和经济结构调整。另一方面，创投企业一般倾向于投资成长期、成熟期和重建期企业。通过财政资金的杠杆作用设立创业投资引导基金，引导创投企业投资种子期、起步期等处于创业早期的企业，可以激发企业创业创新的活力，缓解依靠市场配置创业投资资本的市场失灵问题，是各国政府支持科技创新的普遍做法。当前，加大对创新型企业的支持力度，加快培育一批具有较强自主研发能力的企业，推动高新技术产业发展，是提高我国自主创新能力、实践创新驱动国家战略的必然选择。 三是有助于支持地方经济建设和公共服务供给，推动融资平台市场化转型。新预算法和国发43号文赋予了地方政府依法发行政府债券举债的权利，同时也鼓励采取PPP模式吸引社会资本参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。当前，PPP模式下的产业投资基金已经成为地方政府基建融资的重要途径。产业投资基金以小撬大，具有运作形式灵活、汇集资本能力强等特点。投资于公共服务、生态环保等领域的产业投资基金，有助于优化公共设施投融资模式、改善公共服务供给机制、提高公共服务供给质量。此外，一些融资平台存量公共项目转型为PPP项目。产业投资基金入股PPP项目，不仅能够扩大项目资本金来源，而且通过引入社会资本参与建设运营，推动融资平台建立完善的公司治理结构和现代企业制度，助推融资平台的市 4 2017年第25期（总第196期） 场化转型。 二、政府引导基金的现状与主要问题 经过十几年的发展，我国政府引导基金已经初具规模、政策体系也更加完善，对地方创业创新、产业结构调整以及基础设施建设等发挥着积极作用。但总体而言，还存在着资金分散、投向重复以及市场化运行水平不高等问题。 （一）政府引导基金的发展现状与特点 一是基金增长速度快，设立主体层次多元化。据统计，截至2016年底，包括创业投资引导基金、产业投资引导基金、基础设施投资引导基金等在内的政府引导基金数量已超过1000只，预期总规模达5.33万亿元（到位资金1.91万亿元），分别较2015年底增长了30%和144%，是2013年底的3.4倍和3.5倍。其中，2016年的设立数量和总目标规模超过了2013—2015年的三年之和（图1）。从中央层面看，目前已经设立了包括国家中小企业发展基金、国家新兴产业创业投资引导基金、国家科技成果转化引导基金等近十只。从地方层面看，在国家政策支持以及国家级引导基金的示范下，地方设立政府引导基金的热情高涨，基金设立主体迅速由省级单位延伸至市级、区县级单位，呈现多层次发展态势（图2）。 图1：近年来我国政府引导基金设立情况 图2：2015年底政府引导基金分级别情况 资料来源：根据清科集团旗下私募通相关数据整理 010020030005000100001500020000200620082010201220142016基金规模（左轴，亿元）基金数量（右轴，只）0100200300400500020004000600080001000012000县级地市级省级国家级基金数量（右轴，只）基金规模（左轴，亿元） 宏观观察 2017年第25期（总第196期） 5 二是区域分布不尽均衡，领域覆盖更加广泛。我国政府引导基金的设立情况与地区的经济发达程度、风险投资活跃程度以及民企规模等情况紧密相关。总体来看，北京、上海、江苏、浙江、深圳等京津冀、长三角以及珠三角地区的政府引导基金发展势头最为强劲、密集程度最高，三者按基金规模和只数计算的占比达到50%左右（图3、图4）。与此同时，在热点地区的带动下，引导基金的发展之势逐渐向中西部地区扩散，湖北、四川等一些中西部省份活跃起来，新疆、西藏、广西和宁夏等地区也渐有起色，比如2000亿规模的湖北长江经济带产业基金、1000亿规模的新疆维吾尔自治区PPP政府引导基金等。 2015年出台的《管理办法》，强调政府投资基金要引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展。由此，政府引导基金逐渐从最初的鼓励创业投资、中小企业发展，扩大至支持经济转型与产业升级、公共服务供给、基础设施建设等更加广阔的领域。以湖北长江经济带产业基金为例，其不仅旨在引导七大新兴产业发展、传统产业升级，而且还重点支持绿色、科技和生态型农业及产业化发展等。 图3：2016年底我国政府引导基金 分布情况（按规模） 图4：2016年底我国政府引导基金 分布情况（按数量） 资料来源：根据清科集团旗下私募通相关数据整理 京津冀地区24%