灾害期间保护就业和就业：日本就业保险制度的经验教训

讨论文件 No. 2629 | MAY 2026 灾害期间保护就业岗位与就业：日本就业保险制度的经验 川添康弘 佐藤昌利 中村さゆり コールブラック・サラ 系列简介 《社会政策与劳动讨论文件》系列提供了分析研究，旨在为社会保护、社会发展和劳动力市场领域的政策对话和操作实践提供参考。 社会保障：该系列涵盖了社会救助、社会保险、照料和社会服务全生命周期。 劳动：该集合涵盖积极与被动劳动力市场项目、培训与技能发展、青年就业、经济包容以及国际劳动力流动与移民。 社会發展：本系列涵蓋社區與地方發展、包容性、凝聚力、強制流離失所、性別及人權。 该系列跨越所有领域，重点突出气候变化、脆弱性与冲突以及韧性等跨领域议题。 版权 © 2026 世界复兴银行 / 世界银行 1818 H街西北, 华盛顿特区DC 20433 电话: +1 (202) 473 1000;互联网: www.worldbank.org. 此项工作由世界银行工作人员完成，并得到了外部贡献。此项工作中表达的观点、解释和结论不一定反映世界银行、其执行董事会或其所代表政府的观点。 世界银行不保证本作品中包含的数据的准确性。本作品中任何地图上显示的边界、颜色、名称及其他信息均不表明世界银行对任何领土的法律地位或对相关边界的认可或接受有任何评判。 权利与许可 本文中的所有材料均受版权保护。由于世界银行鼓励传播其知识，只要注明出处，本作品即可为非商业目的全文或部分复制。 Any queries on rights and licenses, including subsidiary rights, should be addressed to World BankPublications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: +1 (202) 5222625; e-mail: pubrights@worldbank.org. 灾难期间保护就业岗位与工作 日本失业保险制度的经验教训 川添康弘1，佐佐木正2，中村彩里2，Sarah Coll-Black1 摘要 本文探讨了日本的就业保险制度如何在灾害中保护就业和支持工人，为适应性社会保障体系的设计提供了借鉴。分析背景是灾害频率日益增加，以及社会保障危机应对需要超越传统的社会救济。日本的分层社会保障框架以就业保险作为主要防线，通过双重支持机制保护民众免受危机冲击：为流离失所的工人提供失业补助（基本津贴），并为雇主在危机期间留住员工提供就业调整补贴。2011年东日本大地震的案例研究说明了该体系的有效性。受影响最严重的三个地区的失业人口中约有51%获得了基本津贴。同时，就业调整补贴计划阻止了约30万至40万人的失业，证明了留住就业岗位机制的关键价值。本文最后为其他国家提出了可操作的建议：首先，在法律框架中嵌入灵活性以实现快速危机应对；其次，建立强大、协调的行政网络；第三，为弱势工人设计包容性项目；第四，通过具有政府保障的缴费制度确保可持续的融资。日本的经验表明，设计良好的社会保险体系可以增强灾害韧性基础。 JEL codes: H55, E24, J65, H84, Q54 关键词：适应性社会保障，灾害风险管理，失业保险，岗位保留，自然灾害，气候适应 1. 简介 世界正经历灾害数量前所未有的增长，气候变化以及复合型事件发生概率的日益增加是导致这一现象的原因。在过去的五十年间，记录在案的灾害数量增加了五倍，且增长速度令人担忧（联合国减少灾害风险办公室，2023）。最贫穷的国家受灾最为严重，过去十年遭遇的自然灾害几乎是三十年前的八倍，导致经济损失增加了三倍（世界银行，2023）。极端事件每年造成5200亿美元的全球年消费损失，并将大约2600万人推向贫困（Bangalore, Hallegatte, Rozenberg, & Vogt-Schilb, 2016）。 灾害并非仅针对长期贫困人口；它们也威胁着数百万易受突然失业和收入损失影响人群的生计。其影响具有深刻的性别差异：现有的不平等意味着女性往往承受灾害冲击的重负，这会进一步加剧劣势并削弱未来的恢复能力（Erman, De Vries Robbe, Thies, Kabir, & Maruo, 2021）。气候变化加剧了这些风险：气温每升高一摄氏度，贫困率就与贫困率上升9.1%相关联，收入不平等程度就与收入不平等程度上升0.8%相关联（Dang, Nguyen, & Trinh, 2023）。 为应对日益加剧的灾害风险，各国越来越多地将适应性社会保护（ASP）作为缓冲措施，以抵御冲击（Bowen 等人，2020）。在COVID-19大流行期间，各国依赖其既有体系，这些体系通常强调完全由政府预算资助的非缴费性社会援助。在低收入国家，78%的社会保护措施均为非缴费性（Gentilini U.，2022）。尽管ASP议程主要关注社会援助，但各国也利用社会保险和劳动项目来保护人民和劳动者免受冲击。这凸显了需要一种更均衡、更全面的方法，将各种社会保护机制整合起来，以应对结构性局限并确保可持续性（世界银行集团，2022）。 研究表明，失业保险（UI）等社会保险计划在危机时期发挥着关键作用，为人们提供支持（Coll-Black等人，2023）。这些计划由缴费资助，在紧急情况下可通过放宽资格要求，并利用税收收入补充福利，以覆盖有需要的人群。然而，失业保险在应对灾害时的有效性需要仔细考虑其固有局限性。传统的失业保险计划通常旨在应对影响个人工人或企业的特殊就业冲击，而非自然灾害所具有的特征性冲击——这类冲击可能同时影响整个地区或行业。此外，失业保险计划主要关注正式工作流失，而非灾害往往引发的更广泛的工作相关收入损失，这是一个关键局限，因为当许多受影响的工人并未 technically 失去工作时，他们可能会经历工时减少、业务中断或非正规部门影响。 在此背景下，日本的经验提供了一个独特的视角。作为一个多灾国家，同时也是世界上社会保障体系最成熟的国家之一，日本已发展出精密的机制，以使其失业保险体系能够应对灾害。一项利用2010年4月至2024年12月（见图1）的月度失业保险行政记录与灾害数据库相结合的实证分析，验证了该体系在不同灾害强度下的响应能力： - 大型活动：数据显示，灾后一个月开始，失业保险金发放量出现统计学上显著的激增，通常在第二个月和第三个月之间达到峰值。 小型至中型活动：虽然水平扩展（覆盖广度）的规模是相对温和，时间趋势保持一致，相关说法在...达到顶峰。第二个月。 尽管日本的正式就业率高、缴费制度完善，这与许多低收入和中等收入国家的背景存在显著差异，但其利用失业保险制度应对灾害的创新，为当社会保险基础设施完善时可能取得的成就提供了宝贵的见解。本报告将考察日本的模式，并非作为“一刀切”的典范，而是作为一个案例研究，为适应不同国家背景的应变策略提供参考。本报告考察了一个社会保险覆盖率高且频繁遭受自然灾害的国家——日本，如何调整其失业保险制度以应对灾害引发的劳动力市场中断。该分析旨在： 1.记录日本失业保险制度在灾害应对方面所运用的具体机制2. 确定使这一方法有效的支撑条件与制度安排 2.总体框架：支持日本适应性社会保障的多层体系 日本社会已发展出一套精密的体系，旨在针对失业、经济困难等社会风险提供分层支持，其目的在于促进自立，同时维护个人尊严，遵循日本社会保障体系的基本概念与目标（附件1）。该多层次体系作为一个社会框架，发挥着确保...的作用。 没有人被落下。如图2所示，日本的社保体系采用三层结构，根据风险性质和个人情况逐级运作。 2.1. 第一层 社会保险是日本社会保障体系的第一层，旨在应对生活中可能出现的各种风险，如疾病、受伤、生育、死亡、老年、残疾和失业。它通过预先汇集保险费并提供一定福利来稳定生活。在日本，参加社会保险对居民是强制性的，其福利范围和缴费标准在法律上都有明确规定。 日本的社保体系包括以下几种类型： • 失业保险：失业保险是一项综合体系，包括失业保险，旨在为失业或面临就业不稳定状况的工人稳定生活并支持再就业。关于失业保险的细节，本报告的主要关注点，将在下一节进行说明。 • 医疗保险：为减轻医疗费用个人负担而设立的保险，分为职工保险和自雇人员、失业人员及其家属的国家医疗保险，在医疗机构就诊时，个人一般负担比例为30%。3 • 养老保险：为应对养老、残疾、死亡等风险，保障公民稳定生活的制度。政府运营的公共养老金体系包括国家养老金和职工养老金。国家养老金是面向20至60岁所有公民的基本养老金，而职工养老金是为企业员工和公务员设计的，用于补充国家养老金。根据工作期间缴纳的保费，提供养老金、残疾津贴和遗属津贴等福利。 • 长期护理保险：被保险人分为两类：65岁及以上人员（类别1被保险人）和40至64岁且已参加医疗保险人员（类别2被保险人）。类别1被保险人可在被认定为需要护理或支持时（无论何种原因）获得护理服务，而类别2被保险人则可在因年龄相关疾病被认定时获得护理服务。 • 工伤保险：当工人在工作期间或通勤途中受伤或患病时，为工人或其遗属提供必要保险待遇的制度。其主要目的是保护工人，确保工作场所的安全与健康。无论企业规模或行业如何，雇佣一名工人的雇主通常都需参加工伤保险。 2.2. 第二层 “第二道安全网”的设立旨在弥合社会保险（第一层）与公共援助（第三层也是最后一道安全网）之间的差距。其主要目标是通过支持个人回归自力更生，防止其陷入对公共援助的依赖。这道安全网主要面向那些不符合失业保险资格，或仅依靠失业保险难以重建生活的人，它由几个相互关联的项目组成。 第二道安全网的关键组成部分包括： • 就业援助系统为不符合就业保险资格的求职者提供职业培训和生活保障。• 生活福利基金贷款系统为低收入家庭提供贷款，以覆盖基本生活开支。 这些项目协同运作，帮助个人摆脱经济困境，实现自给自足。求职者支持系统尤其构成了这张安全网的核心。该系统于2011年设立，旨在应对2008年全球金融危机后的就业挑战，其设计目的是加强对非正规劳动者的保护。该系统为不符合领取失业保险资格的求职者提供免费职业培训和每月10万日元（约合667美元）的生活支持津贴。重要的是，这笔津贴不仅用于补充生活开支；其目的是通过帮助个人掌握新的职业技能，从而促进再就业，为个人重返劳动力市场提供具体途径，并降低其转向福利依赖的可能性。求职者支持系统的资金来源包括通过失业保险费由雇员和雇主共同缴纳的部分，以及来自税收收入的政府拨款。因此，该系统运作模式为混合型，结合了保险和公共援助的元素。 除求职者支持系统外，生活福利基金贷款系统和经济困难人员自强支持系统也针对求职期间的生活费用和租金等即时、具体需求提供帮助。虽然求职者支持系统侧重技能发展和基本生活保障，但这些附加项目为紧急和个性化的需求提供精准援助，从而从多角度强化了第二道安全网。 2.3. 第三层 对于未能得到上述任何层级救助的个人，或即便获得支持仍无法摆脱困境的情况，最后的救济途径是“公共援助系统”。该系统依据宪法第二十五条的原则，保障最低生活水平。 在灾害情况下，该系统通过实物援助（如食物、水、衣物和临时住所）提供紧急社会援助，由地方政府根据《灾害救助法》（Kawasoe，2020）进行管理。同时提供现金转移，考虑物质损失和损害，并为失去成员或受伤的家庭提供额外福利。对弱势群体（包括单亲家庭和有老年人或残疾人成员的家庭）提供费用减免、无息贷款和教育支持。现有的公共援助受益者继续获得援助，而灾民可以申请常规公共援助。 每一层都发挥其各自的作用，并协同合作，以确保无人掉队，旨在构建一个无缝的支持系统。 3.日本的雇佣保险制度——构建强大的灾害适应基石 日本的失业保险制度是该国多层次社会保障体系的第一道防线。作为一个强制性的政府管理计划，它提供四大核心功能：(1) 失业救济金