食品先行：政府如何更注重粮食安全

为日益增长的世界人口提供全面且个性化的营养方案 联系人 维也纳 贝鲁特 迪拜 哈拉尔德·杜茨勒 合伙人 +43-1-518-22-900 harald.dutzler@strategyand.pwc.com 亚亚·哈勒克 合伙人 +971-4-436-3000 aya.hallak@strategyand.pwc.com 罗杰·拉巴特 合伙人 +961-1-985-655 roger.rabbat@strategyand.pwc.com 圣保罗·费奥布·佩雷拉总监 +55-11-3674-2000 fabio.pereira@strategyand.pwc.com 阿姆斯特丹 斯图蒂·塞斯迪 Director +31-88-792-91-73 stuti.sethi @strategyand.pwc.com 华沙 狄奥尼兹·斯莫伦合伙人 +48-519-504-395 dionizy.smolen@strategyand.pwc.com 关于作者 罗杰·拉巴特（Roger Rabbat）是 Strategy& 中东的合伙人，隶属于 PwC 网络。他驻扎在贝鲁特，是中东政府与公共部门实践团队的成员。他负责该地区的农业食品平台，并为海湾合作委员会（GCC）国家的各部委及公共部门实体提供咨询。他近期参与了主要政府组织在农业食品国家战略、国有企业化、私营部门参与计划、补贴合理化、食品区以及农业服务转型等高级议程方面的工作。 艾亚·哈勒克是 Strategy& 中东的合伙人。她驻迪拜，是中东政府与公共部门实践团队的成员。她负责领导与公共部门实体合作，制定农业食品行业特定战略、设立新机构、优化运营模式，并通过引入私营部门来推动公共部门运营转型。近期，她曾支持一个海湾合作委员会国家发展食品加工产业集群。 斯图蒂·塞斯（Stuti Sethi）是 Strategy& 公司的董事，总部位于阿姆斯特丹。她负责领导普华永道（PwC）的食品系统议程，专注于全球食品系统的重塑与转型。她管理着一个全球核心及专业领域专家团队，为全球客户创造影响。她的主要关注点在于食品系统中的增长与可持续发展战略。 阿米尔·阿西（Amir Assi）是 Strategy& 公司中东地区的董事，他隶属于政府与公共部门实践团队，负责领导涵盖农业食品价值链的战略项目。这些项目包括行业战略、农业科技、私营部门参与策略、服务组合定价以及商品交易策略。 哈拉尔德·杜茨勒、狄奥尼兹·斯莫伦、法比奥·佩雷拉、帕韦尔·奥莱什楚克、马利娜·扬科夫斯基和尼古拉斯·马尔希也参与了本报告的编写。 执行摘要 粮食安全是全世界各国政府面临的一项关键且日益复杂的政策优先事项，其涉及全球及国家粮食体系中的深层次、系统性挑战。人口增长、地缘政治风险、贸易脆弱性、技术以及气候变化正加剧这些挑战。但粮食安全是一个多维度的话题。如果针对性举措未能周全考虑，可能会产生意想不到的后果——在粮食体系的一个方面提升了绩效，却无意中在其他方面恶化了绩效。 各国政府需要采取全面的方法，解决粮食安全的四大支柱：供应充足、价格可负担、安全与质量，以及可持续性。政策制定者拥有多种工具可供使用，包括监管政策、资金、教育和科技。通过首先明确其当前状况和最迫切的需求，政府可以为自身独特的环境选择合适的工具组合，确保能够满足其公民以及全世界的粮食需求。 预计到2050年，全球人口将达到90亿至100亿。这种增长将推动一个本已面临粮食安全挑战的世界对粮食的需求增加。目前，全球约有10%的人口营养不良。此外，武装冲突、COVID-19大流行、贸易壁垒以及日益恶化的气候变化等全球性中断，凸显了各国政府优先考虑粮食安全与韧性的紧迫性，确保人们能够负担得起基本粮食，并促进农业部门的繁荣发展。 粮食安全建立在四大支柱之上： • 供应充足。确保有足够数量的基本食品产品能够持续获得，以满足人们的饮食需求。 • 性价比。使食物具有经济上的可及性，以便人们能够无需财务压力 • 安全与品质。确保食品不含有害污染物，同时提供推荐的营养成分。 • 可持续性。维持环境友好、经济可行且负责任的食物体系，以供养子孙后代。 为提升粮食安全，政策制定者必须同步应对四大支柱。这是一项复杂的任务，但并非不可能。成功需要协调一致、积极主动的政策，这些政策需根据各国或各地区的独特情况和挑战进行定制。 如何让孤立的项目失败 每一项粮食安全支柱可能在孤立状态下实现，但由于这些支柱通常相互依存，某一领域的进展可能会无意中破坏另一领域的进展。例如，通过加强农业生产来提高粮食供应量，可能会因土壤退化、水资源枯竭或气候变化而损害可持续性。另一个例子：执行严格的食物安全标准，尽管对公众健康至关重要，但会增加生产成本和浪费，从而降低粮食的可负担性。 这些并非理论争论。以斯里兰卡的有机农业推广为例。2021年，斯里兰卡高度依赖水稻（其国内产量足以满足国内需求，即已实现自给自足）和茶叶（其最大出口产品）。斯里兰卡政府突然禁止了合成化肥和农药，未采取逐步推广的方式，旨在减少在这些投入品上的支出，并鼓励更可持续的农业实践。 该禁令导致水稻产量下降20%，斯里兰卡不得不进口价值4.5亿美元的小麦以满足国内需求。茶叶产量下降了约18%。斯里兰卡政府最终介入，为因产量减少而收入受损的农民提供补贴，并最终解除了对使用合成农用投入品的禁令。 埃及便是一个例证。该国每年进口约1250万吨小麦——数量超过任何其他国家——以养活其约1.1亿人口。历史上，埃及一直对该领域进行大规模补贴以控制面包价格，并且其小麦的82%来自两个国家：乌克兰和俄罗斯，因为这两个国家提供了最优惠的价格。在2022年这两大出口国之间战争爆发后，埃及的小麦供应链面临风险，迫使该国调整小麦采购策略，从其他地区进口小麦。在此情况下，对价格优先的考量使得供应稳定性受到威胁，预计战后政府将增加补贴支出42%。 除了粮食贸易本身，石油和天然气贸易的中断也会影响粮食价格。化肥、运输燃料和包装等关键粮食系统投入成本正在上涨。例如，最近由冲突引发的供应链冲击导致化肥价格上涨了高达50%，影响了农民可以使用的化肥量。预计这将波及作物产量和食品价格。4,5 每一项粮食安全支柱或许可以单独实现，但由于这些支柱通常相互依存，某一领域的进展可能会无意中破坏另一领域的进展。 在粮食安全的四个支柱之间实现平衡，需要一种全面、多措并举的方法，各国政府可以根据自身独特情况调整该方法。尽管具体背景各异，政府各部委可以应用五种工具来提升粮食安全（参见附表1）。 技术与人工智能驱动创新。支持在食品生态系统中部署技术及人工智能，以提升效率与生产力，并赋能技术参与者开发满足市场需求的自适应解决方案。 资金与激励。为生产者和消费者提供融资及其他激励措施，引导其行为向粮食安全目标转变。 教育和合作。启动培训和意识宣传活动，以推动所需能力和消费趋势的采用。 战略与规划。制定和引导国家及区域政策与计划，以确保食品生态系统中各方利益相关者的协同一致与互补效益。 政策制定与监管。制定食品安全总体方针，并设立执行机制以确保有效实施。 根据特定国家的需求调整食品项目 各国在粮食安全方面拥有广泛不同的优势与需求。然而，根据其当前状况、过往成功经验以及仍需改进的领域，它们可被划分为四种主要类型。各国政府可根据自身类型以及最需要关注的粮食安全支柱（或支柱），从粮食安全行动工具箱中优先排序并选择工具，从而确保干预措施具有针对性、一致性和适用性。 原型1：资本驱动的韧性架构师 第一个原型包括自然资源有限的高收入国家，例如阿曼、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国（UAE），这些国家通过自上而下的战略、规划、政策制定、资本部署、海外供应链投资、进口以及农业技术（agritech）提升了食品的可负担性、可获得性和安全性。尽管面临极端气候、耕地有限和水资源短缺的挑战，他们仍取得了这些进步。 例如，阿曼将粮食安全纳入其《2040年阿曼愿景》，并在农业和渔业相关项目（包括基础设施升级）上投资了49亿美元。 同样，沙特阿拉伯将粮食安全作为沙特愿景2030的核心要素，优先减少粮食浪费、实现自给自足并加强其战略储备。其农业发展基金拨款5.33亿美元，用于支持温室种植和不同关键作物及动物蛋白商品的生产。 阿联酋也采取了类似的措施，将其国家粮食安全战略2051中的短期和长期粮食安全目标作为其组成部分。在安全方面，它启动了一项计划，以改进管理水产养殖安全和质量标准的监管框架。为提高可负担性，它取消了小麦、大米和玉米等关键商品的进口关税。 改进优先级：加强供应链韧性以保障供应，并加速技术应用以提升可持续性 为延续其进展，并鉴于近期的供应链中断，对进口依赖程度高的原型1国家应致力于多元化其贸易路线，以确保在不确定性时期获得持续的食物供应。 这些国家的能源体系主要基于不可再生能源，这牺牲了可持续性。为了继续他们的进步，这些国家可以加速技术采用，目标是在不影响可用性、可负担性和质量的前提下，提高可持续性。 更新旨在拓展贸易网络的战略方向、政策制定和规划。政府应致力于将关键商品进口引导至地域多元化的投资组合。替代进口方案可能潜在地更昂贵；在这些情况下，粮食安全授权机构可以引入机制， 通过补贴增加的成本，引导私营部门进口商朝着期望的方向转变。这有助于确保在供应链压力时期备选方案的可获得性。 在人工智能赋能的农业技术领域进行规模化持续投资。诸如受控环境农业（例如温室栽培、水培和垂直农业）等解决方案，对于推动可持续发展议程至关重要。类似地，先进的灌溉技术以及人工智能赋能的精准农业、监控和物流已被证明可将用水量减少高达50%。9 在食品价值链中更多地依赖节能技术——主要是海水淡化——是另一个关键举措。这项转变在一些地区已经开始。例如，阿布扎比投资局优先发展农业技术和人工智能，为加速器计划拨款约140亿美元，以促进该领域的创新和研发。 定制化资金激励。政府和开发银行可以推动赠款、低息贷款或公私混合融资等融资工具，帮助中小型农业经营主体投资农业技术，并引导投资流向该领域。此外，政府可以寻求共同投资机会，其中政府可以直接参与关键参与者及其商业活动，或作为共同投资者，提供资金以建立信心、吸引更多投资，同时控制成本。11 教育举措。教育举措能为农民提供采用农业科技所需的知识技能。一种已被验证的方法是建立示范农场：这些专用设施能为农民在低商业风险环境中提供学习机会。12 政府还可以开发人工智能驱动的咨询平台，为农民提供关于作物管理、投入品使用和气候适应的个性化实时指导。 公私合作。该地区的政府与农民可以与领先的技术供应商建立公私合作关系（PPP），以实现农业技术的本地化，而不是简单地进口解决方案。13 在供应链方面，政府间合作可以允许建立强大的内陆贸易走廊，作为规避有风险航运瓶颈的替代方案。 原型2：以可负担性为先的获取构建者 第二个原型包括那些主要关注价格实惠的国家，它们通过补贴、安全网和主粮计划来确保其人口获得基本食品。这包括埃及（如上所述）、巴基斯坦和泰国。巴基斯坦通过政府项目和合作社补贴小麦、糖、油和稻米，以确保价格实惠。 泰国采取了多管齐下的方法来提高消费能力。在宏观层面，泰国于2024年为低收入家庭提供了300美元的现金刺激（按购买力平价计算相当于650美元），以促进其消费。政府通过其农业与农业合作社银行领导的补贴计划来稳定大米的价格——大米是其最重要的主食。 改进优先级：加强监管和教育，提供更安全、更有营养的产品 尽管关注价格是人之常情——而且具有巨大的公共卫生价值——但这些国家可以将关注点扩展，以同时提升食品质量和健康指标。卡路里是易得且价格实惠的，但健康安全的饮食却不是。因此，一个关键优先事项是改革政策，并在多个领域推动更严格的监管和教育。 营养教育。教育部门和食品管理机构应合作，将营养素养融入学校课程，并保障健康校园餐。这包括制定国家膳食指南、培训教师以及监督学校厨房的合规情况。例如，芬兰的一项项目将营养教育融入国家学