国资国企改革回顾及展望

中智咨询研究院 国 资 国 企 改 革 新 型 智 库 中智咨询下设研究院，以打造国资国企改革领域新型智库为战略定位，致力于为国资国企改革提供针对性、前瞻性的高质量智力支撑，面向党和国家相关部门、各级党委政府及央国企提供国资国企改革领域的专业化政策研究与精准化决策咨询服务。 中智咨询常年与国务院国资委开展课题合作，熟悉国资国企改革领域顶层设计方向和政策导向，深度参与顶层政策制度设计，完成多项国企改革试点企业方案设计、实施和评估工作。公司已与众多地方国资委建立紧密合作关系，聚焦国资监管、战略使命与主责主业评价、战略性新兴产业培育、资源整合重组、科技创新赋能、世界一流企业创建、现代企业治理、市场化经营机制改革等多个领域，提供课题研究、咨询项目和专业培训等多种形式的智库服务。 中智咨询研究院在深耕智库服务的同时，始终坚持观大势、谋全局、干实事，紧扣国家政策导向与市场实际需求，深入央国企一线，以破解企业发展实际管理难题为出发点，持续探索创新，凭借战略性、前瞻性研究成果，为全面深化国资国企改革注入智力动能，助力央国企实现高质量发展，为加快创建世界一流企业保驾护航。 目录 第一部分：国企改革六年历程回顾与成效 一、两轮国企改革历程04 （一）国企改革三年行动（2020-2022 年）（二）国企改革深化提升行动（2023-2025 年）0406 二、两轮国企改革取得积极成效08 （一）中国特色现代企业制度更加成熟定型（二）国有经济布局结构实现整体性优化（三）国有企业科技创新体制机制不断完善（四）市场化经营机制取得大范围深层次突破（五）国资监管体制更加健全0810121416 三、当前面临的问题与挑战18 * 点击页码数字可直接跳转至该章节内容 第二部分 : 进一步深化国资国企改革展望 一、改革之“不变”:守根本、固根基，不忘初心使命25 （一）总体目标不变（二）市场化改革导向不变（三）坚持党的领导不变252628 二、改革之“变”：谋突破、开新局，推动发展系统重塑29 （一）布局之变：从规模扩张向战略聚焦转变（二）科技之变：从技术创新向原始创新转变（三）产业之变：从传统产业单支撑向“三业并举”转变（四）考核之变：从“短期效益”向“综合价值”转变（五）治理之变：从治理有形向治理现代转变（六）监管之变：从管资本为主向管资本与穿透式监管转变293134353840 引 言 党中央、国务院高度重视国资国企改革发展，始终将国资国企改革作为经济体制改革的重要环节。习近平总书记指出，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量，关系公有制主体地位的巩固，关系我们党的执政地位和执政能力，关系我国社会主义制度1。中智咨询长期跟踪研究国资国企改革发展，特别推出国资国企改革六年回顾及展望专题报告，一方面系统梳理六年国资国企改革历程，提炼总结经验成效，另一方面立足新发展阶段、贯彻新发展理念，紧扣“十五五”规划发展要求，对进一步深化国资国企改革提出前瞻性思考。 党的十八大以来，按照党中央、国务院决策部署，国务院国资委系统推进国企改革“1+N”政策体系建设，为新时代国企改革搭建了“四梁八柱”。党的十九届四 12016 年 10 月 10 日，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上发表的重要讲话。 中全会对国资国企改革作出了新的重大部署。2020 年6 月 30 日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过《国企改革三年行动方案（2020-2022 年）》，标志着国企改革的重点从顶层设计转向落实落地、从单项推进转向综合行动。2023 年，接续开展国企改革深化提升行动，聚焦“增强核心功能、提升核心竞争力”两大核心目标，要求国资央企切实发挥在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新、产业控制、安全支撑“三个作用”。中智咨询认为，从顶层设计到制度落地，从体系构建到能力跃升，新时代国资国企改革呈现出目标清晰、步骤有序、层层深化的演进逻辑，充分彰显了改革部署的系统性、阶段性和战略纵深。 2026 年 3 月，《政府工作报告》明确提出“制定实施进一步深化国资国企改革方案，推进国有经济布局优化和结构调整”，标志着国企改革迈入以功能强化、机制突破、监管升级为核心的新阶段。4 月 28 日召开的中共中央政治局会议强调，进一步深化国资国企改革，吹响改革再出发的号角。同日，国务院国资委党委《学 中智咨询《国资国企改革回顾及展望》 习与研究》杂志刊发《打好“五大攻坚战” 全面履行“十五五”时期国资央企战略使命》，形成新一轮国企改革基本框架。 中智咨询认为，“十五五”时期应更好发挥国有企业职责使命和国有经济战略支撑作用，以更强战略定力推进国资国企改革。在巩固前六年成效基础上，坚定总体目标、改革导向、党的领导 “三个不变”，纵深推进“六大转变”——国有经济布局之变、科技创新融合之变、产业体系升级之变、机制改革赋能之变、治理机制效能之变、国资监管智能精准之变，为中国式现代化建设提供坚实支撑。 第一部分 国企改革六年历程回顾与成效 一、两轮国企改革历程 国企改革三年行动（2020-2022 年）：筑基垒台， 建立制度框架 2020 年 6 月 30 日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十四次会议，审议通过了《国企改革三年行动方案（2020-2022 年）》。会议强调，今后 3 年是国企改革关键阶段，要坚持和加强党对国有企业的全面领导，坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，抓重点、补短板、强弱项，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。三年行动方案是落实国企改革“1+N”政策体系和顶层设计的具体施工图，是“可衡量、可考核、可检验、要办事”的。 中智咨询《国资国企改革回顾及展望》 这一时期，国企改革的主要任务是强化国有企业市场主体地位，通过推动形成中国特色现代企业制度、构建市场化经营机制、清理退出低效无效资产，释放国有企业活力。国务院国资委领导在 2020 年 12 月国务院政策例行吹风会上明确表示，国企改革三年行动主要聚焦八个方面的重点任务： •一是完善中国特色现代企业制度，坚持“两个一以贯之”，形成科学有效的公司治理机制；•二是推进国有经济布局优化和结构调整，聚焦主责主业，发展实体经济，推动高质量发展，提升国有资本配置效率；•三是积极稳妥推进混合所有制改革，促进各类所有制企业取长补短、共同发展；•四是激发国有企业活力，健全市场化经营机制，加大正向激励力度；•五是形成以管资本为主的国有资产监管体制，着力从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等多方位实现转变； •六是推动国有企业公平参与市场竞争，强化国有企业的市场主体地位，营造公开、公平、公正的市场环境；•七是推动一系列国企改革专项行动落实落地；•八是加强国有企业党的领导和党的建设，推动党建工作与企业的生产经营深度融合。 国企改革深化提升行动（2023-2025 年）：质效双升，强化使命功能 2022 年 12 月，中央经济工作会议在北京举行。习近平总书记指出，国企改革三年行动已见成效，要根据形势变化，以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，谋划新一轮深化国有企业改革行动方案。2023年 6 月，中办、国办印发《国有企业改革深化提升行动 方 案（2023-2025 年 ）》。2023 年 7 月 18 日，全国国有企业改革深化提升行动动员部署电视电话会议在京召开，中共中央政治局委员、国务院副总理张国清出席并讲话。他强调，要以服务国家战略为导向， 中智咨询《国资国企改革回顾及展望》 以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，扎实推进国企改革深化提升行动，坚定不移做强做优做大国有企业。深化提升行动在巩固三年行动成果基础上，统筹推进功能使命性改革和体制机制类改革，前者重在服务国家战略、增强核心功能，后者重在激发活力、提升核心竞争力，两者相互支撑、协同发力，共同推动国有经济迈向更高质量、更有效率、更可持续的发展。 这一时期，国企改革的主要任务向功能价值转变，与国企改革三年行动相比，国有企业改革深化提升行动的突出特点，是更加聚焦服务国家战略为导向的功能性改革，旨在推动国有企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中充分发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。同时，在巩固深化国企改革三年行动成效的基础上，进一步深化体制机制改革，激发企业内生动力活力、提高企业核心竞争力，提升国资监管效能。 二、两轮国企改革取得积极成效 回望国企改革六年征程，国务院国资委坚持目标导向、问题导向，以系统化、集成化、辩证化的思维模式，以法治化、规范化、市场化的运作模式，推动国有企业高质量发展稳步增长，服务国家战略、履行使命责任能力稳步增强。中国特色现代企业制度更加成熟定型取得实质性进展，国有经济布局结构调整实现整体性优化，科技创新体制机制不断完善，市场化经营机制取得更大范围深层次突破，国资监管体制更加健全，党的领导党的建设得到根本性加强。这些改革成果为全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标打好坚实基础。 （一）中国特色现代企业制度更加成熟定型 国企改革三年行动期间，国务院国资委全面落实“两个一以贯之”要求，推动国有企业加强党的领导与完善公司治理相统一。中央企业和地方企业集团公司及其重要子企业已全面制定并落实党委（党组）前 中智咨询《国资国企改革回顾及展望》 置研究讨论重大经营管理事项清单，各治理主体权责边界更加清晰。全国各层级 3.8 万户国有企业实现董事会应建尽建，实现外部董事占多数的比例达 99.9%。中央企业子企业和地方国有企业建立董事会向经理层授权管理制度的户数占比均超过 97%。 在完成国务院国资委直接监管企业公司制改制基础上，中央党政机关和事业单位管理的 1.5 万户、地方政府管理的 15 万户国有企业全部完成公司制改制，国有企业有限责任的法律基础进一步夯实。2024 年 9月，中办、国办印发《关于完善中国特色现代企业制度的意见》，为深化国资国企改革提供了坚实的制度底座，是国有企业治理体系和治理能力现代化的重要里程碑。截至 2024 年底，超九成国有企业完成党委（党组）“前置事项清单”动态优化，突出实质性把关，公司治理更加健全。 （二）国有经济布局结构实现整体性优化 国企改革三年行动期间，国务院国资委先后完成中国电科与中国普天、中化集团与中国化工、鞍钢与本钢等 4 组 7 家中央企业战略性重组，新组建和接收中国星网、中国稀土集团等 8 家中央企业，推动电力、检验检测、医疗等领域 30 余个中央企业专业化整合项目，全国省属国有企业 116 组 347 家实施重组，开展专业化整合 2150 次。 中央企业涉及国家安全、国民经济命脉和国计民生领域营业收入占比超 70%，国有经济主导作用有效巩固。先后分两批遴选 16 家“链长”企业，主动在重要行业、关键领域进行布局，有效提升产业链供应链韧性和安全水平。三年来中央企业战略性新兴产业年均投资增速超过 20%，营业收入占比达到 35% 以上。 “两非”“两资”清退既定任务基本完成，以市场化方式盘活存量资产 3066.5 亿元，增值 234.1 亿元，中央企业从事主业的户数占比达到 93%。全面完成“僵 中智咨询《国资国企改革回顾及展望》 尸企业”处置和特困企业治理，中央企业存量法人户数压减 44%，管理层级大多数控制在四级（含）以内。 国企改革深化提升行动期间，国务院国资委指导央企深入实施产业焕新行动、未来产业启航行动，三年来，中央企业累计投入 7.4 万亿元在战略性新兴产业上，占总投资的比重达到 42%，2025 年战略性新兴产业营收规模达到 12.3 万亿元，已形成新能源、高端装备制造、新材料等 5 个万亿级规模产业，为布局优化奠定了坚实基础。大力实施“AI+”专项行动，中央企业在能源、制造等重点行业挖掘布局超 400 个应用场景。聚焦新一代信息技术、能源资源、高端装备制造等重点