摘要
本文档旨在为银行监管机构、清算机构、中央银行和财政部提供参考，特别是新兴市场和 developing economies，重点关注使用 Pillar 2 资本附加和 Basel III 资本缓冲，强调其各自的目的、互补作用和实施挑战。
Basel III 资本缓冲
- 资本缓冲的目的和设计特点：Basel III 资本框架引入了多种资本缓冲，包括资本保守缓冲 (CCB)、逆周期资本缓冲 (CCyB)、部门缓冲和全球系统重要性银行 (G-SIBs) 和国内系统重要性银行 (D-SIBs) 的高损失吸收 (HLA) 要求。
- CCB：旨在确保银行在财务压力时期拥有足够的资本储备，以继续提供信贷、流动性和支付服务。CCB 占总风险加权资产 (RWA) 的 2.5%，必须全部由普通股一级资本 (CET1) 满足，并分为四个等级，随着 CET1 比率下降，资本分配限制将逐渐严格。
- CCyB：旨在通过在经济衰退时保持资本，以维持银行服务的持续运行。CCyB 可以在信贷增长过快和系统性风险积聚时期要求银行持有额外的资本。国家 CCyB 的范围从 0% 到 2.5%，但国家当局可以根据需要实施超过 2.5% 的缓冲。国际活跃银行的 CCyB 还包括互惠原则，最多可达 2.5%。
- 部门 CCyB：作为 Basel III CCyB 的补充，允许针对特定部门实施更有针对性的干预措施，以管理系统性风险，而不会对所有部门造成不必要的成本。
- 系统性机构风险缓冲：旨在增强 G-SIBs 和 D-SIBs 的损失吸收能力，以减少跨金融系统的溢出风险。G-SIBs 的 HLA 要求在 1% 到 3.5% 之间，而 D-SIBs 的 HLA 要求由各国当局决定。
- 其他实践：欧盟引入了系统性风险缓冲 (SyRB)，以防止和缓解特定成员国中其他资本要求未涵盖的长期非周期性系统性风险和宏观审慎风险。
- 缓冲的提取或释放：CCB 旨在永久性地保持资本，而 CCyB 是在周期性下行期释放以增强银行吸收损失的能力。G-SIB 和 D-SIB 缓冲是 CCB 的永久性扩展，旨在确保最大的和最重要的银行始终持有更多资本。
Pillar 2 资本评估
- 概念框架和评估方法：Pillar 2 允许监管机构要求银行持有额外的资本，以弥补风险，并鼓励银行保持良好的风险管理。Pillar 2 框架基于四个原则：银行应有一个评估其整体资本充足性的流程，监管机构应审查和评估银行的内部资本充足性评估流程 (ICAAP)，监管机构应确保银行在最低资本要求之上运营，并在必要时施加 Pillar 2 资本附加，监管机构应及早干预以防止资本不足。
- 监管实施考虑因素：Basel 框架没有规定 Pillar 2 的具体实施方式，或 Pillar 2 资本附加与其他框架组成部分的相互作用。各国当局需要在以下方面做出监管和监管决策：Pillar 2 资本附加与资本缓冲的堆叠顺序，以及满足 Pillar 2 要求所需的资本类型或质量。
- Pillar 2 与资本缓冲的相互作用：每个资本堆叠组成部分都服务于一个不同的目标：Pillar 1 和 Pillar 2 旨在通过周期确保偿付能力，缓冲在持续经营状态下吸收压力损失，总损失吸收能力 (TLAC) 旨在实现有序清算。国家框架应明确说明 Pillar 2 资本附加和资本缓冲的各自作用、资本堆叠顺序以及 Pillar 2 要求与建议之间的区别。
新兴市场和 developing economies 中的实施问题
- 确定资本门槛：许多新兴市场和 developing economies 维持高于 Basel 最低水平的资本充足率 (CAR)，以应对监管和监督限制以及更易变动的国内经济和金融状况带来的风险。
- 向 Basel III 过渡：向 Basel III 资本框架的过渡应确保这些保障措施不会被削弱。引入 Basel III 创新并不合理地稀释先前建立的 Pillar 1 最低要求，也不应引入 Pillar 2 方法。任何修订的框架都应反映对风险覆盖的仔细评估，在简单性和风险敏感性之间保持适当的平衡，并实现良好的校准，以支持弹性和可用性。
- CCB 的实施：在 developing economies 中，CCB 的实施相对简单，因为它涉及在最低要求之上应用一层固定的普通股，而无需复杂的校准或逆周期调整，前提是资本分配限制在银行资本低于要求时生效。
- D-SIB 缓冲的实施：D-SIB 缓冲的实施对于提高司法管辖区内重要银行的弹性、促进金融体系稳定非常重要。Basel III D-SIB 标准的灵活性，允许当局确定识别 D-SIB 的方法和 HLA 水平，使其适合新兴市场和 developing economies 的多样化特征。
- CCyB 的实施：在新兴市场和 developing economies 中实施 CCyB 存在一些挑战，首先是实际实施 CCyB 取决于周期性风险的可靠衡量，这可能更具挑战性。此外，由于资源限制，一些国家可能在建立实施资本缓冲所需的宏观审慎基础设施（包括专业知识）方面面临困难。
- Pillar 2 实施：新兴市场和 developing economies 应努力加强其监管框架，旨在实施 Pillar 2，确保它们能够有效应对机构特定和系统性风险。
- 制度和法律考虑因素：部署资本缓冲和使用 Pillar 2 框架需要充足的制度和法律框架才能完全有效。监管机构必须有明确的法律权力和工具来实施具有约束力的 Pillar 2 资本附加和缓冲，并在银行不满足要求时采取行动。
结论
Basel 资本框架自 Basel II 引入 Pillar 2 以来已发生了重大演变。当前的资本框架由于自全球金融危机以来引入了多个层面的监管和清算相关要求，因此变得越来越复杂。Basel III 不仅提高了所需资本的质量和数量，还通过资本缓冲将宏观审慎要素引入资本框架，以帮助控制来自顺周期性和金融机构相互关联的系统性风险。这些缓冲，CCB 及其扩展，包括 CCyB 和 G-SIBs 和 D-SIBs 的系统性机构风险缓冲，旨在增强银行系统的弹性。虽然 Pillar 2 的主要架构（基于监管机构的判断、ICAAP 审查和特定银行的资本附加）保持不变，但其应用随着 2009 年补充 Pillar 2 指导的出台而变得更加精细。Pillar 2 是银行个别资本化的核心，其优势在于其能够解决在 Pillar 1 中不足以充分体现的特定银行风险、新兴脆弱性、风险管理的质量和监管关注。当局应认识到，当根据监管机构的判断，银行没有足够的弹性来抵御其承担或可能面临的风险时，Pillar 2 资本附加构成最低监管要求，而不是可释放的缓冲。因此，它们不打算在系统性压力时期提取或放宽。国家实施决策需要明确说明 Pillar 2 和缓冲的各自作用、资本堆叠顺序以及 Pillar 2 要求与建议之间的区别，以避免重叠，同时确保所有风险都得到充分的覆盖。
新兴市场和 developing economies 可以从实施 Basel III 资本缓冲中受益。CCB 提供了一定程度的资本资源自动保护，并且可能更容易实施，因为它不需要校准。然而，实施任何 Basel III 资本缓冲都需要强有力的监管机构，该机构在银行资本低于 CET1 最低要求加缓冲要求时有权实施资本分配限制。此外，监管机构必须具备能力和资源来监控情况，并能够要求和执行资本补充计划。
当局还可以考虑实施 CCyB，该缓冲可以在信贷增长过快时期激活，并在系统性压力时期释放，以增强银行吸收损失的能力。然而，部署 CCyB、部门 CCyB 或积极中性 CCyB 的可行性取决于数据和质量的可用性，这是一个实际限制，可以随着时间的推移得到解决。CCyB 的实施可能还会受到识别金融周期时存在的操作和方法挑战的限制。Basel 委员会考虑的关键参考点——信贷与国内生产总值 (GDP) 的缺口——可能在缺乏高质量数据或如果金融深化正在进行的新兴市场和 developing economies 中给出误导性信号。因此，当局应考虑更广泛的指标，包括实际信贷增长、贷款标准、资产价格变动和债务指标，以更准确地评估失衡情况。如果信贷增长集中在特定部门，部门 CCyB 可以提供有针对性的和成比例的方法。积极中性 CCyB 提供了在风险被判断既不低迷也不高时引入资本空间的机遇，将逆周期能力嵌入资本框架，而无需依赖精确的信贷周期指标。然而，校准和释放时间方面的挑战仍然相关，并且不应将其视为简单替代 Pillar 1 或 Pillar 2。
