2026年财政政策解读：积极扩张下的结构转型

邮箱：research@fecr.com.cn 2026年财政政策解读：积极扩张下的结构转型 摘要 2026年政府工作报告延续积极财政政策基调，赤字率维持4%，赤字规模5.89万亿元，一般公共预算支出首次突破30万亿元，广义赤字规模约11.89万亿元。从绝对规模看，2026年多个财政预算指标均创历史新高；但广义赤字较上年仅扩张300亿元，财政政策刺激的相对力度略有下降。这一相对节制的赤字扩张折射出当下财政政策空间的边界：财政收入低速增长与债务率持续上行构成双重约束，限制了财政政策进一步加码的空间。 相关研究报告： 1.《2025年房地产开发行业信用观察：深度调整下的行业分化》，2026.03.04 从政策背景看，2025年GDP增速5.0%，但内需仍旧不足，固定资产投资同比下降3.8%，社零增速仅3.7%，内需扩张任务远未完成。房地产市场持续下行、社会保障体系尚需完善、民间投资信心不足，是制约内需的三条深层根源。价格层面，CPI全年与上年持平，PPI连续三年为负，GDP平减指数降至-0.96%，通缩压力犹存。财政收入方面，2025年一般公共预算收入同比下降1.7%，土地出让收入连续四年下滑、较峰值萎缩过半；债务方面，政府法定负债率升至68.5%，广义政府负债率约74.2%，IMF增扩概念口径下负债率已达126.6%，近三年扩张速度偏快。收入低速增长与支出刚性增强并行，可用于主动扩张的财政空间实际收窄。 从政策利好看，2026年财政政策有三条支持增长的路径。一是支出结构持续优化，从投资主导转向投资消费并重，安排2500亿元支持以旧换新并向服务消费延伸，并提高基本养老金、居民医保及生育支持标准，消费与民生类支出乘数相对更优、覆盖面更广，有助于改善中长期债务增长趋势。二是新设1000亿元财政金融协同促内需专项资金，通过贷款贴息、融资担保、风险补偿构建多层次信用支持体系，预计撬动8-10万亿元商业银行贷款增量；叠加3000亿元特别国债支持大行补充资本金，可释放约2-2.5万亿元信贷投放空间，两项政策形成合力，实现财政引导、金融放大、市场运作的传导效果。三是化债工作进入深水区，2.8万亿元既定化债资金预计靠前发力，消化政府拖欠企业账款与化解融资平台经营性债务风险成为新增重点，化债政策边界从隐性债务置换向更深层的存量风险处置延伸。 综合来看，2026年财政政策的核心逻辑是以有限的财政空间撬动更大的政策效果，以结构调整代替总量扩张。但通缩风险与房地产风险的持续拖累构成政策效果落地的主要不确定因素。政策有效性的关键在于资金能否真正流向消费投资、价格水平能否出现实质性改善，以及化债与平台转型能否推动地方财政走向可持续的轨道。 一、两会财政数据：积极基调延续，广义赤字相对审慎 2026年政府工作报告延续了积极财政政策基调，赤字率维持4%不变，赤字规模5.89万亿元，较上年增加2300亿元；一般公共预算支出首次突破30万亿元，达30.01万亿元，同比增长约4.4%；拟发行超长期特别国债1.3万亿元，持续支持“两重”建设、“两新”工作等，规模与上年持平；拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等，规模与上年持平；拟发行3000亿元特别国债，用于支持国有大型商业银行补充资本，规模较上年有所下降。广义赤字规模合计11.89万亿元，较上年增长300亿元。 从绝对规模看，2026年预算财政赤字规模、一般公共预算支出规模均创历史新高，但与2025年相比，广义赤字仅扩张300亿元，广义赤字率也有所收窄。若以经济温和修复、整体价格水平持续偏弱的情景进行预测（GDP增速4.5%，GDP平减指数-0.7%），2026年广义赤字率约8.2%，低于2025年水平，这意味着财政政策刺激的相对力度略有下降。另外，考虑到需求预期依旧偏弱、通缩压力犹存，财政乘数可能低于正常环境，部分财政支出或沉淀为储蓄或用于偿债，财政赤字的实际刺激效力可能低于预期水平。这一相对保守的赤字扩张反映出当下财政政策空间的有限。虽然经济刺激需求迫切，但财政收入低速增长与债务率持续上行构成双重约束，限制了财政政策的进一步加码。 在总量相对克制的背景下，2026年财政政策的重点在于以下四个结构维度的调整： 一是持续用力优化支出结构。财政支出由投资主导转向投资与消费并重，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面，包括扩大以旧换新覆盖范围，增加服务消费补贴，支持养老、生育、医疗等基本民生。这与“十五五”规划强调的坚持扩大内需这个战略基点相一致。 二是中央地方债务结构持续调整。2026年，中央财政举借国债合计6.69万亿元，占今年新增政府债务总额比重约56.3%；地方财政举借地方政府债券合计5.2万亿元，占比约43.7%。同时，中央财政增加对地方财力性转移支付规模，以增强地方自主财力和统筹能力。 三是化债工作进入深水区。2026年仍将有序发行2.8万亿元既定的化债债券。同时，2026年政府工作报告明确将消化政府拖欠企业账款列为新增专项债重点投向，并特别提及多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险。这标志着化债重心从隐性债务置换向纵深推进，明确聚焦清偿政府拖欠企业账款与处理融资平台经营性债务。 四是政策工具创新。新设1000亿元财政金融协同促内需专项资金，通过贷款贴息、融资担保、风险补偿构建多层次支持体系，形成财政引导、金融放大、市场运作的传导链条，预计可撬动万亿级信贷。 二、政策背景：经济刺激需求与财政空间边界 （一）内需扩张不强 根据IMF估算，2025年产出缺口约为-1.0%，经济在潜在产出水平以下运行，这是维持扩张性财政政策的直接依据。2025年，GDP同比增长5.0%，实现了年初既定目标，GDP总量达到140.19万亿元。从结构来看，出口逆势上扬，全年货物贸易进出口总同比增长3.8%，净出口拉动GDP增长1.64个百分点；投资持续低迷，固定资产投资同比下降3.8%，民间固定资产投资同比下降6.4%，投资拉动GDP增长0.77个百分点；消费增长不及预期，社会消费品零售总额同比增长3.7%，消费拉动GDP增长1.64个百分点。净出口、投资、消费对经济增长的贡献率分别为32.7%、15.3%、52%。在当前国际经贸环境急剧变化的背景下，出口支持增长的能力将面临制约，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式已成最重要的政策优先事项，但内需扩张任务远未完成。 内需不强存在以下三个深层原因，难以依靠单一的财政政策工具解决。 一是房地产行业深层调整导致居民资产负债表受损，预防性储蓄意愿上升，消费能力持续承压。根据2021年中国家庭金融调查（CHFS）数据，在中国家庭资产负债表中，住房资产占总资产的比重超过70%，住房债务占总债务的比率超过60%。而自2021年下半年到现在，房地产市场持续处于全面下行阶段，房价持续下跌令家庭净资产缩水，负财富效应抑制居民消费能力；与此同时，高峰期购房形成的按揭债务仍在，债务偿还挤压居民的可支配收入，居民在收入预期尚未改善的情况下倾向于收缩消费、增加储蓄。 二是社会保障体系尚需完善，资源配置仍待均衡，居民预防性储蓄动机较强。教育、医疗、养老等领域的支出主要由个人负担，居民需要留存大部分收入作预防性储蓄。同时，城乡社会保障体系在覆盖范围、待遇水平、资金来源等多个维度存在较大差异，农村户籍家庭的中位储蓄率显著高于城市户籍家庭。提高农村家庭社会福利水平与放宽户籍限制，均有助于释放消费潜力。 三是民间固定资产投资持续低迷，企业信心与预期修复艰难。当企业对未来需求预期不足、投资回报率持续下降，民间投资意愿随之收缩，就业创造放缓，居民收入增速随之下降，消费进一步走弱，而消费的低迷又反过来验 证并强化了企业对需求前景的悲观判断，使其更不愿意扩大投资。需求预期与投资行为之间的这一负向循环，具有自我强化的特征。 内需疲软也加剧了通缩压力。2025年全年CPI与上年持平，远低于年初制定的2%目标；PPI较上年下降2.6%，已连续三年为负；GDP平减指数进一步降至-0.96%，持续三年为负值。通缩压力的来源不仅来自需求侧，部分制造业行业的供给过剩也加剧了PPI下行。通缩风险会抑制消费和投资，通缩预期一旦形成，将自我强化，进一步推动居民延迟消费、企业延迟投资。 与此同时，劳动力市场也面临突出的结构性问题。2025年12月末，全国城镇调查失业率为5.1%，16-24岁劳动力失业率为16.5%，青年失业率依处于高位。制造业与非制造业PMI的从业人员分项连续多月处于收缩期间，建筑业就业受到房地产市场低迷影响收缩更为显著。工资方面，2024年，非私营单位就业人员年平均工资名义增长2.8%，按可比口径增长2.6%；私营单位平均工资名义增长1.7%，按可比口径增长4.0%。工资增速有所回落，且明显低于经济增速，这意味着劳动者在GDP中的分配份额在下降，居民可支配收入增长相对乏力，从收入分配端进一步加剧了居民消费能力不足、消费意愿偏弱的问题，对内需复苏形成制约。 （二）可用财政空间收窄 另一方面，积极但有节制的财政政策也是出于财政可持续性的考量。受税基侵蚀与土地财政萎缩影响，财政收入增长乏力，而支出刚性持续增强，可用财政空间收窄。 从财政收入来看，2025年，全国一般公共预算收入21.6万亿元，同比下降1.7%，为近年来罕见的收入负增长。其中，税收收入增长0.8%，维持相对稳定；非税收入受基数原因影响较上年下降11.3%。分税种来看，增值税增长3.4%，全年保持平稳增长；企业所得税增长1%，主要是制造业企业所得税增长带动；消费税增长2%，主要是卷烟、成品油消费税增长带动。但税收收入内部仍存在明显的结构性压力。一是PPI连续三年为负，工业企业名义增加值增速持续低于实物产出增速，增值税、企业所得税的名义税基扩张受到制约；二是企业盈利修复不均衡，企业所得税仅增长1%，增速整体偏弱；三是房地产市场深度调整，使契税、土地增值税等相关税种持续萎缩，成为税 收增长中最突出的下行拖累。展望2026年，即使非税收入因基数因素恢复正常增长，公共财政收入的增速也难以出现显著回升，财政收支平衡仍将面临持续考验。 2025年，全国政府性基金预算收入5.8万亿元，比上年下降7%。中央政府性基金预算收入同比增长6.8%；地方政府性基金预算本级收入同比下降8.2%，其中，国有土地使用权出让收入较上年下降14.7%。土地出让收入已经连续四年下滑，较2021年的峰值已萎缩过半。土地出让收入的萎缩并非周期性波动，而是由于城镇化由快速增长期转向稳定发展期、房地产市场由从高速扩张阶转向存量优化所引发的根本性重构。而这一趋势性的萎缩将形成长期的地方财政缺口。 财政支出方面，受债务付息、民生保障、基层运转与转移支付等多重因素影响，支出刚性有所增强。具体来看，随着政府债务规模持续扩张，利息支出规模持续攀升，2025年债务付息支出1.3万亿元，同比增长4.8%。民生类支出因人口结构变化而具备长期刚性。2025年教育支出43417亿元，比上年增长3.2%；社会保障和就业支出44416亿元，比上年增长6.7%；卫生健康支出21446亿元，比上年增长5.7%；三项支出合计占一般公共预算支出的比重近四成。另外，基层政府财政自给能力普遍偏弱，高度依赖中央和省级转移支付维持基本运转，财政政策强调兜牢基层“三保”底线。2025年中央对地方转移支付10.2万亿元，同比增长1.6%。地方财政承压下，中央转移支付是基层保运转的“生命线”，刚性极强。 2026年预算草案中，一般公共预算收入较上年增长2.2%，一般公共预算支出增长4.4%。在收入增速放缓、支出刚性持续上升的背景下，可用于主动扩张的财政空间有所收窄。 从债务负担来看，截至2025年末，国债余额41.23万亿元，地方政府法定债务余额54.82万亿元；2024年末地方政府隐性债务余额已缩减至10.5万亿元，粗略估算12025年末隐性债务余额约8.0万亿。全国政府法定债务余 1假设2