养老机构激励型监管的法律问题研究

张炜祎 武汉工程大学法商学院，湖北武汉 收稿日期：2026年2月3日；录用日期：2026年2月28日；发布日期：2026年3月20日 摘要 养老机构激励型监管是监管方式的重大革新，通过引导、激励的方式实现养老机构的正向监管，增强监管实效，聚焦创新驱动，护航高质量发展，以质促兴，以新致远。与传统的“命令–控制”监管相比，其更具有自主性和开放性，强制性则有所减弱。当前，我国已在税收减免、建设补贴、运营补贴等领域展开了养老机构激励型监管实践，但囿于养老机构传统的“命令–控制”监管的制约，而养老机构激励型监管尚未完全法治化，导致养老机构激励型监管没有充分发挥其实效。基于此，应当对养老机构激励型监管进行系统的法治构建，以整理治理为导向，细化监管责任，推动协同治理，注重监管实效、设置程序、明确法律责任与救济机制，遵循和贯彻行政法治原则、信赖保护原则、正当程序原则，确保养老机构激励型监管的有效实施。 关键词 养老机构，激励型监管，法律规制 Research on Legal Issues ofIncentive-Based Regulationin Elderly Care Institutions Weiyi Zhang School of Law and Business, Wuhan Institute of Technology, Wuhan Hubei Received: February 3, 2026; accepted: February 28, 2026; published: March 20, 2026 Abstract Incentive regulation for elderly care institutions represents a major innovation in regulatory 文章引用:张炜祎.养老机构激励型监管的法律问题研究[J].法学, 2026, 14(3): 163-168.DOI: 10.12677/ojls.2026.143080 approaches. By adopting guidance and incentive mechanisms, it achieves positive regulation of el-derly care institutions, enhances regulatory effectiveness, focuses on innovation-driven develop-ment, safeguards high-quality development, promotes prosperity through quality, and achieveslong-term development through innovation. Compared with the traditional “command-and-control”regulation, it is more autonomous and open, with reduced mandatory force. At present, China hascarried out practices of incentive-based regulation for elderly care institutions in such areas as taxreductions and exemptions, construction subsidies, and operation subsidies. However, constrainedby the traditional “command-and-control” regulation of elderly care institutions and the incompletelegalization of incentive-based regulation for elderly care institutions, such regulation has not yetgiven full play to its effectiveness. Accordingly, it is necessary to conduct a systematic legal construc-tion of incentive-based regulation for elderly care institutions. Guided by holistic governance, ef-forts should be made to clarify regulatory responsibilities, promote collaborative governance, em-phasize regulatory effectiveness, establish procedural rules, define legal liabilities and remedy mech-anisms, and abide by and implement the principles of administrative legality, protection of legiti-mate expectations, and due process, so as to ensure the effective implementation of incentive-basedregulation for elderly care institutions. Keywords Elderly Care Institutions, Incentive Supervision, Legal Regulation Copyright © 2026 by author(s) and Hans Publishers Inc.This work is licensed under the Creative Commons Attribution International License (CC BY 4.0).http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ 1.引言 党的二十届四中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为养老服务领域监管的法律规制提供了根本遵循，明确提出“积极开发老年人人力资源，发展银发经济”，并围绕养老服务供给、保障体系建设等作出系统性部署，强调促进服务业优质高效发展、完善民生保障制度[1]。随着人口老龄化程度的不断加剧，老年人口抚养比不断攀升，我国养老服务需求呈现爆发式增长，养老机构作为社会化养老服务的核心载体，对其的监管直接关系到千万老年人的晚年福祉。在传统监管模式中，政府是以行政处罚为理念导向的“命令–控制”监管，因过度依赖行政干预而抑制了机构创新活力，导致“重形式、轻实效”的监管难题。在此背景下，激励型监管作为一种以引导、激励为核心的柔性治理方式，逐渐被引入养老机构监管领域。其通过税收优惠、财政补贴、信用激励、公众参与等多元化手段，以期激发出养老机构提升服务质量的内生动力，优化监管效能，实现从“形式合规”向“实质合规”的转变。本文试图以养老机构激励型监管为研究对象，结合养老机构传统“命令–控制”监管，研究养老机构激励型监管的前提条件及运行逻辑，从而建立相关法律保障体系，为养老机构激励型监管提供法律方案。 2.养老服务机构激励型监管的现行立法 从法律条文的分布来看，当前立法位阶较高的为《老年人权益保障法》和《养老机构管理办法》，较低的主要为各地区关于激励型监管的地方性法规。《老年人权益保障法》关于激励型监管的相关法律条文为第39条至40条，《养老机构管理办法》关于激励型监管的规定为第5条。关于养老机构相关激励规范汇总如表1： 3.养老机构激励型监管的现实困境 3.1.激励型监管的法律规范体系不完善 养老机构激励型监管的法律规范的标准、分类不统一。虽然国家层面出台了激励政策予以引导和支持，但各地针对补贴对象、补贴类型、发放标准以及申请条件上存在一定程度的差异。例如，在《广州市民办养老机构资助办法》中规定“自有产权机构每张床位补贴1.5万元”“三星级及以上养老机构可享受有关一次性补贴，其中三星级5万元、四星级10万元、五星级20万元”。而《深圳市民办养老机构资助办法》中则规定“养老机构每新增一张床位的资助额度为4万元，分4年资助，每年1万元”。“五星级养老机构按照30万元的标准给予一次性奖励，四星级养老机构按照20万元的标准给予一次性奖励，三星级养老机构按照10万元的标准给予一次性奖励。”从中不难看出，虽然因地制宜的治理方式有其合理性，但各地政策差异的跨度造成了资源的严重倾斜。经济发达地区或补贴力度大的区域，养老机构数量多、服务优质、老年人选择空间大；而补贴不足的地区，养老机构的可流动资金匮乏、服务供给不足，以至于接收老年人的能力有限，接收不到足够的老年人，盈利能力较弱，从而难以形成一个良性的运营循环。如此背景下，容易造成补贴大的地区床位紧张，补贴小的地区空置率高，但服务水平难以满足需 求。甚至会因为补贴差异导致养老机构的人才流失，从业人员选择更高薪酬和更好的职业发展的地区，而偏远地区机构则面临“招不到人，留不住人”的窘迫困境。 3.2.权利救济机制的结构性缺陷 入住养老机构的老年人具有一定程度的“弱势性”。对待老年人，养老服务机构和人员做到一如既往、善始善终，并非易事。有些服务人员缺乏职业训练，甚至缺乏职业道德，侵害老年人权益的现象不时发生，虐待老年人事件并非个案[2]。虽然激励型监管可以激励养老服务机构的正向发展，但激励措施的性质认定存在法律争议，导致救济渠道不畅。对不予发放补贴、降低星级评定等行为，部分法院以属于行政机关内部管理行为为由不予立案；行政复议中缺乏针对激励措施合理性的审查标准，最重要的是，所有地方性法规都没有接受养老服务的权利主体以权利救济权[3]。此外，第三方救济渠道存在缺位问题。行业协会等社会组织尚未建立独立的纠纷调解机制，因此养老服务机构所产生的纠纷很难得到公正、合理的裁决。 3.3.监管主体权责配置失衡 民政部门对社会养老服务机构的监管系养老服务事业健康、稳定发展的基础，民政部门的监管系规范其合法经营的保障[1]。从纵向层面来看，监管主体权责呈现“权责倒挂”现象。养老机构的监管任务高度下沉至县级民政部门，而与之匹配的监管资源、权限却严重向上集中，形成“责任无限、能力有限”的失衡格局，直接制约了养老服务监管的落地效能，也埋下了老年人权益保障的隐患。县级民政部门作为养老机构监管的“最后一公里”，几乎承担了全流程、高频次的监管任务[4]。这种“权责倒挂”的直接后果，一方面基层监管因任务繁重、资源不足，往往只能完成“走过场”式的检查，难以深入排查机构运营中的深层风险；另一方面也削弱了监管的威慑力，部分养老机构利用基层监管“力不从心”的短板，存在侥幸心理，如虚报护理人员数量、缩水服务时长等，间接损害老年人权益。从横向层面来看，监管主体权责存在“多头管理”现象[5]。民政部门负责星级评定、财政部门负责补贴发放、卫健部门负责医疗服务激励，尽管多部门均承担监管职责，但缺乏常态化的牵头协调与数据共享机制，导致监管权责分散、协同不足，既加重了机构负担，又形成了监管漏洞，与养老服务高质量发展的要求存在差距。此外，这种碎片化监管模式不仅违背“放管服”改革中“减轻市场主体负担”的要求，更直接影响养老服务质量与老年人权益保障。 4.养老服务机构激励型监管的完善路径 4.1.完善养老机构激励型监管规范 与“命令–控制”监管不同，激励型监管作为监管部门为实现特定监管目标，通过非强制性评价、奖励或特殊待遇等方式激发市场主体自律合规，引导和鼓励市场主体自觉做出一定行为的法律